7 As 60/2020 — Nejvyšší správní soud

7 As 60/2020- 34 - text  7 As 60/2020 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Statutární město Děčín, se sídlem Mírové náměstí 1175/5, Děčín, zastoupen Mgr. Narcisem Tomáškem, advokátem se sídlem U Starého mostu 111/4, Děčín, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 6. 2. 2020, č. j. 62 Af 64/2018  52, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. [1] Rozhodnutím ze dne 28. 8. 2017, č. j. ÚOHSS0444/2016/VS25120/2017/830/Pro, rozhodl žalovaný o tom, že žalobce porušil zákaz stanovený v § 19a odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném do 18. 10. 2016 (dále též „ZOHS“) a dopustil se správního deliktu podle § 22aa odst. 1 téhož zákona. Deliktní jednání spočívalo dle žalovaného v tom, že žalobce obecně závaznou vyhláškou č. 3/2013, účinnou od 8. 6. 2013 do 7. 10. 2016, povolil provozování sázkových her podle § 2 písm. i), l), m) a n) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znění (dále též „zákon o loteriích“) a provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 téhož zákona pouze v kasinech umístěných na místech stanovených v příloze č. 1 vyhlášky a dále povolil provozování sázkových her podle § 2 písm. e) zákona o loteriích pouze na místech uvedených v přílohách 1 a 2 vyhlášky, přičemž v každé provozovně nacházející se na místech uvedených v příloze č. 2 vyhlášky povolil maximálně 4 výherní hrací přístroje, aniž by výběr adresních míst provozování a stanovení maximálního počtu výherních hracích přístrojů na provozovnu provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Tím v daném období narušil bez objektivně ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her a na trhu provozování provozoven, v nichž mohou být sázkové hry, loterie a jiné podobné hry provozovány. Žalovaný uložil žalobci za popsaný správní delikt pokutu ve výši 499 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. [2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 15. 5. 2018, č. j. ÚOHSR145/2017/HS14196/2018/310/Aši, zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. II. [3] Žalobce se bránil proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobou, kterou Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) zamítl rozsudkem identifikovaným v záhlaví tohoto rozhodnutí. Nepřisvědčil stěžejní námitce žalobce, že žalovaný neměl pravomoc sankcionovat jej za rozpor napadené vyhlášky se zákonem. Konstatoval, že ochrana práva územních samosprávných celků na samosprávu není absolutní. Ústava předpokládá v čl. 101 odst. 4 ospravedlnitelné zásahy státní moci do tohoto práva, jsouli tyto zásahy prováděny podle zákona. Limitace práva na samosprávu se přitom nevyprazdňuje § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném znění (dále též „zákon o obcích“). Z ničeho nevyplývá, že by stát nemohl ze zákonem předvídaných důvodů a z důvodu ochrany zákona zasáhnout do činnosti obcí i na základě jiného zákonného zmocnění. Zákonodárci tedy nic nebránilo v tom, aby výkon samostatné působnosti obce podrobil kontrole ze strany státu s využitím více právních předpisů a s využitím rozdílných institutů sledujících jiný cíl. Zatímco § 123 zákona o obcích sleduje soulad obecně závazných vyhlášek obcí se zákony, § 19a ZOHS sleduje ochranu hospodářské soutěže. Je přípustné, aby normativní činnost obcí v samostatné působnosti podléhala kontrole státu podle § 123 zákona o obcích a aby zároveň dopady této činnosti vedly k deliktní odpovědnosti obce ve smyslu tzv. Engel kritérií z důvodu porušení zákonem chráněného zájmu. Již zákon č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže zakazoval orgánům státní správy a orgánům územních samosprávných celků omezit či vyloučit hospodářskou soutěž. S účinností od 1. 12. 2012 je žalovaný oprávněn ukládat za narušení hospodářské soutěže pokuty. Jakkoliv byl § 19a ve znění do 30. 9. 2016 formulován obecně a absolutně, jedná se o zbytkovou kategorii, která se uplatní pouze v případech, kdy orgán veřejné správy vystupuje ve vrchnostenské pozici. Typickým projevem vrchnostenského postavení je v případě obce ukládání povinností obecně závaznou vyhláškou. Tento závěr vyplývá také z § 19a odst. 3 ZOHS, dle kterého byl žalovaný povinen zaslat pravomocné rozhodnutí o narušení hospodářské soutěže orgánu příslušnému k dozoru podle zvláštního právního předpisu. Zákonodárce tedy počítal s tím, že při narušení hospodářské soutěže je možné uplatnit následně dozor ve smyslu § 123 zákona o obcích. Je proto zřejmé, že dozorové prostředky podle § 123 zákona o obcích a § 19a ZOHS mohly být uplatněny vedle sebe. Krajský soud tudíž nepřisvědčil názoru žalobce, že státní moc může v případě rozporu obecně závazné vyhlášky se zákonem postupovat pouze podle § 123 zákona o obcích. Přestože byl § 19a ZOHS formulován značně neobratně, lze jej podle krajského soudu aplikovat v případech, kdy normativní činností obce v samostatné působnosti došlo k narušení hospodářské soutěže. III. [4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Za jádro sporu označil otázku, zda má žalovaný pravomoc udělovat obci pokutu za správní delikt spáchaný při výkonu ústavně zaručeného práva vydávat obecně závazné předpisy. Zdůraznil, že právo na samosprávu spadá do tzv. materiálního jádra Ústavy. Jedná se o jeden ze základních prvků demokracie a demokratického právního státu, k čemuž odkázal na judikaturu Ústavního soudu a na odbornou literaturu. Z jím citovaných východisek dovodil, že je nezbytné podrobit kritickému zkoumání všechny případné zásahy výkonné moci do realizace práva na samosprávu prováděné na základě zákonného zmocnění. Dále stěžovatel detailně rekapituloval legislativní proces přijetí § 19a a § 22aa ZOHS. Upozornil na to, že daná ustanovení se stala součástí zákona na základě poslanecké iniciativy, která byla motivována bojem s korupcí, nikoliv snahou o zvýšení ochrany při narušení hospodářské soutěže ze strany orgánů veřejné moci. Je tak dán naprostý rozpor mezi přijatou regulací zakládající žalovanému novou a silnou pravomoc a odůvodněním cíle této úpravy. Nadto na půdě poslanecké sněmovny neproběhla žádná věcná debata. Je zřejmé, že zákonodárce se při přijímání sporné úpravy vůbec nezabýval poměřováním souladu práva na samosprávu s pravomocí moci výkonné podřadit jednání samosprávy pod skutkovou podstatu správního deliktu a sankcionovat je pokutou. Dle stěžovatele nemůže výkon normotvorby orgánu veřejné moci naplnit skutkovou podstatu správního deliktu a nemůže být sankcionován správním trestem. Samospráva má stejně jako státní moc svou „zákonodárnou“ složku, která se projevuje pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky. Proces přijímání norem je natolik specifickým pilířem veřejné moci, že jej lze postihnout pouze sankcí uloženou ze strany moci soudní. Sankce udělená mocí výkonnou za spáchání správního deliktu je naopak pojmově nepřípustná, neboť je v rozporu s principy dělby veřejné moci. Jedná se o obdobnou situaci, jako kdyby orgán moci výkonné rozhodl o tom, že Parlament ČR přijetím zákona spáchal správní delikt a uložil mu za to pokutu. Vady obecní normotvorby lze tedy zhojit výlučně ingerencí moci soudní, v posuzovaném případě konkrétně rozhodnutím Ústavního soudu o zrušení obecně závazné vyhlášky. Ústava zakládá konstrukci o vymanění právotvorné pravomoci územních samosprávných celků z područí výkonné moci, neboť se jedná o činnost kvalitativně srovnatelnou se zákonodárnou činností. [5] K vlastní argumentaci krajského soudu stěžovatel doplnil, že moc výkonná může udělit obci peněžní sankci za porušení zákona v oblasti zadávání veřejných zakázek. Jedná se o výkon „exekutivní“ složky samosprávy. Nyní však moc výkonná sankcionuje kvalitativně jinou složku samosprávy (normotvorbu). Neuplatní se proto závěry Ústavního soudu ve věci sp. zn. II. ÚS 1424/15. Možností exekutivy sankcionovat samosprávu při vytváření norem se Ústavní soud doposud nezabýval. Ani z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“) ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, nelze dovozovat, že by vedle dohledové kontroly podle § 123 zákona o obcích mohla zároveň existovat deliktní odpovědnost obce za normotvornou činnost. ESLP se zabýval jinou otázkou. Stěžovatel dále zdůraznil, že sám žalovaný ve sdělení ze dne 14. 9. 2015 vyjádřil pochybnosti o své pravomoci k přezkumu „legislativní činnosti“ na základě § 19a ZOHS. [6] Závěrem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízen