8 As 147/2020 — Nejvyšší správní soud

8 As 147/2020- 53 - text  8 As 147/2020-62 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci navrhovatelky: Metropolitní kapitula u sv. Víta v Praze, se sídlem Hrad III. nádvoří 48/2, Praha 1, zastoupená Mgr. et. Mgr. Josefem Fiřtem, LL.M., advokátem se sídlem Opletalova 55, Praha 1, proti odpůrkyni: obec Ořech, se sídlem Baarovo náměstí 20, Ořech, zastoupená JUDr. Ing. Světlanou Semrádovou Zvolánkovou, advokátkou se sídlem Karlovo náměstí 18, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2015 - Regulační plán lokalita „A“ - přijatého usnesením zastupitelstva odpůrkyně č. 7/2015 ze dne 16. 9. 2015, o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2020, čj. 54 A 116/201889, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Odpůrkyně v záhlaví označeným opatřením obecné povahy vydala regulační plán, kterým navrhla na pozemcích bývalého statku č. p. 12 v obci Ořech zřízení nového náměstí navazujícího na současné Baarovo náměstí, demolici některých současných budov a zřízení nových budov včetně nové obslužné komunikace procházející středem řešeného areálu. [2] Navrhovatelka se u Krajského soudu v Praze domáhala zrušení tohoto opatření obecné povahy jako vlastník pozemku, na němž se nachází areál bývalého statku, a pozemku přilehlého. Krajský soud návrh usnesením ze dne 6. 12. 2018, čj. 54 A 116/2018-31, odmítl jako opožděný. Nejvyšší správní soud nicméně následně na základě kasační stížnosti navrhovatelky toto usnesení zrušil rozsudkem ze dne 31. 3. 2020, čj. 8 As 409/2018-77. Krajský soud navrhovatelce před odmítnutím návrhu neumožnil vyjádřit se k odlišnému náhledu na okamžik nabytí účinnosti regulačního plánu a nedal jí ani možnost předložit v tomto směru případné důkazní návrhy na podporu svého tvrzení o včasnosti návrhu. [3] Krajský soud po vrácení věci v dalším řízení návrh projednal a rozhodl o něm v záhlaví označeným rozsudkem tak, že opatření obecné povahy zrušil dnem vyhlášení rozsudku. Z hlediska včasnosti návrhu dospěl k závěru, že je třeba vyjít z dobré víry navrhovatelky opírající se o nesprávný údaj o nabytí účinnosti regulačního plánu vyznačený v záznamu o nabytí účinnosti. Není zřejmé, že by navrhovatelka byla seznámena se skutečným datem vyvěšení veřejné vyhlášky (z něhož bylo možno dovodit správné datum nabytí účinnosti). Navrhovatelka navíc dotčené pozemky nabyla až později v rámci tzv. církevních restitucí. Nelze jí proto vyčítat, že se s veřejnou vyhláškou obsahující údaj o vyvěšení neseznámila. Naopak odpůrkyni, která musela vědět o nesprávnosti vyznačeného údaje, dobrá víra nesvědčí. S ohledem na rozsah řešeného území se regulační plán přímo vztahuje pouze na malý počet subjektů, přičemž jiným subjektům než navrhovatelce z něj neplynou žádné výhody a prakticky ani žádná podstatná omezení, pro něž by bylo třeba brát ohled na jejich legitimní očekávání. Po materiální stránce tak regulační plán prakticky nelze odlišit od individuálního správního aktu. Navrhovatelka sice s podáním návrhu vyčkávala až na konec tříleté lhůty, nicméně podle krajského soudu byl takový postup podepřený racionálními důvody spočívajícími ve snaze o mimosoudní řešení věci. Jako podstatný v tomto směru vyhodnotil i rozsah regulace vlastnických práv navrhovatelky v regulačním plánu, který se neomezuje na běžné stanovení společných limitů výstavby, ale jednostranně diktuje podobu, druh i způsob využití pozemku navrhovatelky včetně vymezení prakticky všech stávajících staveb k demolici a stanovení předkupních práv k budoucím objektům, v nichž si hodlá odpůrkyně zřídit obecní úřad. S ohledem na výjimečné okolnosti věci i podstatné skutkové odchylky od věcí řešených dosavadní judikaturou postrádá potřeba ochrany oprávněné důvěry navrhovatelky ve vyznačený údaj o účinnosti jakoukoliv významnou protiváhu, která by si zasluhovala ochranu. [4] Jde-li o věcné posouzení, krajský soud se předně neztotožnil s námitkou navrhovatelky, podle níž regulační plán v rozporu s § 12 odst. 1 zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, nepříznivě měnil stav dotčeného pozemku. S ohledem na výjimečnost situace (a nemožnosti bránit se v průběhu přijímání regulačního plánu) sice soud připustil, že navrhovatelka může bez omezení uplatňovat i námitky proti nepřiměřenosti regulace, nicméně ze skutečnosti, že daný pozemek nabyla podle výše zmíněného zákona, pro sebe jiné výhody dovozovat nemůže. Důvodnou neshledal ani námitku týkající se chybějícího zadání regulačního plánu, jeho rozporu se zadáním resp. neaktuálnosti zadání. Navrhovatelce nedal zapravdu ani v otázce náležitostí regulačního plánu. Navrhovatelka dále namítala jeho rozpor s územním plánem. Zde krajský soud zdůraznil, že regulační plán je určen k doplnění regulace v územním plánu. Sama skutečnost, že obsahuje něco navíc oproti územnímu plánu, by proto nepředstavovala nezákonnost. Bylo by tomu tak pouze tehdy, pokud by regulační plán obsahoval prvek, jehož umístění územní plán přímo či nepřímo zakazuje nebo jehož úprava je podmíněna předchozím zakotvením v územním plánu. V tomto směru krajský soud dále poukázal na rozpor územního plánu se zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (při vydání změny č. 2 územního plánu se navíc odpůrkyně mýlila v tom, že má aplikovat tento zákon namísto novější právní úpravy), nicméně ani to neznamená, že by se regulační plán dostal do rozporu s územním plánem. V souvislosti s tímto namítaným rozporem se pak nad rámec návrhových bodů soud zabýval tím, zda vůbec bylo možné ze změny č. 2 územního plánu odpůrkyně vycházet. Dovodil, že pro vydání této změny (byť formálně označené jako opatření obecné povahy) byla zvolena nesprávná forma obecně závazné vyhlášky. V souladu s judikaturou je však třeba se jím řídit (navíc lhůty pro jeho soudní přezkum již dávno uplynuly). Krajský soud nicméně vedle toho dospěl k závěru, že změny č. 1 a 2 územního plánu, které jsou ve skutečnosti přijetím nového územního plánu, jsou natolik nesrozumitelné, že znemožňují zkoumat soulad regulačního plánu s jejich nesrozumitelnými částmi (územní plán vůbec nemohl být podkladem pro přijetí jakýchkoliv navazujících územně plánovacích dokumentů). Obě změny trpí shodnými vadami, jimiž se již zabývala judikatura. Nahrazují a ruší obsah původního územního plánu (obecně závazné vyhlášky č. 1/94), v případě změny č. 2 pak v situaci, kdy již tato vyhláška byla jednou zrušena. Není vůbec patrné, co mělo být těmito změnami měněno a jaké části původního územního plánu zůstaly zachovány. Původní územní plán (který po zrušení obecně závazné vyhlášky č. 1/94 nemá vyhlášenou závaznou část) a změny č. 1 a 2 tak vůči sobě působí jako souběžně konkurující územní plány. Krajský soud tedy uzavřel, že územní plán je nesrozumitelný a v důsledku toho stejnou vadou trpí i napadený regulační plán. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření navrhovatelky [5] Odpůrkyně (dále „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Z hlediska včasnosti návrhu nebyly dány důvody, aby se krajský soud odchýlil od judikatury týkající se důvěry ve vyznačený údaj o datu účinnosti. Tím byl porušen princip předvídatelnosti soudního rozhodování, ochrany legitimního očekávání i právo na spravedlivý proces. Krajský soud svými závěry obešel § 101b odst. 1 s. ř. s., podle kterého nelze zmeškání lhůty k podání návrhu prominout. Při posouzení věci měl vyjít z usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 6. 3. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-489, č. 2606/2012 Sb. NSS. Právní předpisy ani toto usnesení nerozlišují druhy opatření obecné povahy podle toho, zda se svým obsahem podobají individuálnímu správnímu aktu. Rozšířený senát nadto mezi opatřeními obecné povahy výslovně zmínil i regulační plán. Doba mezi vydáním (oznámením) opatření obecné povahy a nabytím účinnosti je kvazilegisvakanční lhůtou, která je stanovena objektivně přímo zákonem, aniž by její běh mohl mít vliv na procesní aktivitu účastníků předchozího řízení. Na úkon zaměstnance, který nesprávně vyznačil datum účinnosti, je nutno pohlížet jako na akt deklaratorní. Opatření obecné povahy se oznamuje postupem dle § 173 odst. 1 správního řádu bez ohledu na to, jak se svým obsahem blíží individuálnímu správnímu aktu a kolika osob se týká. Na uvedené usnesení rozšířeného senátu navázala i další rozhodnutí NSS a Ústavního soudu, která se týkala i územního plánu malé obce dopadajícího na nevelké množství obyvatel. Nepřiléhavý je odkaz krajského soudu na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1998, sp. zn. III. ÚS 456/97, protože nelze učinit paralelu mezi vyznačením účinnosti opatření obecné povahy a doložky právní moci individuálního aktu. Stěžovatelka poukázala i