4 As 57/2023 — Nejvyšší správní soud

4 As 57/2023- 62 - text  4 As 57/2023-72 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Tomáše Kocourka a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: EKOVEDIC, a.s., IČO 05705509, se sídlem Opletalova 55, Praha 1, zast. Mgr. Petrem Muchou, advokátem, se sídlem Štěpánská 7, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, za účasti osoby zúčastněné na řízení: EKOKOM, a.s., IČO 25134701, se sídlem Na Pankráci 17, Praha 4, zast. Mgr. et Mgr. Janem Kořánem, advokátem, se sídlem Opletalova 55, Praha, o žalobě proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 7. 5. 2020, č. j. MZP/2019/430/537, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 1. 2023, č. j. 15 A 69/2020150, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Přehled dosavadního řízení a shrnutí základních východisek [1] Žalobkyně se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhala zrušení rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 7. 5. 2020, č. j. MZP/2019/430/537, kterým byl zamítnut její rozklad proti prvostupňovému rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 26. 8. 2019, č. j. MZP/2019/720/3455. Prvostupňovým rozhodnutím bylo rozhodnuto o žádosti žalobkyně ze dne 7. 6. 2017 o vydání rozhodnutí o autorizaci k zajišťování sdruženého plnění povinností zpětného odběru a využití odpadů z obalů podle § 17 zákona č. 477/2001 Sb., o obalech a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obalech“), tak, že se autorizace žalobkyni neuděluje. [2] Úvodem považuje Nejvyšší správní soud za vhodné osvětlit význam a princip fungování systému zpětného odběru obalů a odpadů z obalů a tzv. smluv o sdruženém plnění. Povinnost zpětného odběru obalů nebo odpadů z obalů je stanovena zákonem o obalech (§ 10) a zavazuje osoby, které uvádějí do oběhu nebo na trh obaly (dále také „povinná osoba“), odebírat tyto obaly a odpady z obalů za účelem recyklace od spotřebitelů, kteří si je zakoupí. K tomu je potřeba zajistit existenci sběrných míst, kam mohou spotřebitelé obaly odkládat. Jelikož jsou obaly zpravidla součástí komunálního odpadu, jsou to právě obce, které mají (mimo jiné) povinnost tato sběrná místa zajistit [§ 17 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“)]. K tomu obce nezřídka využívají smlouvy se specializovanými společnostmi, které obci nádoby na komunální odpad pronajímají a zajišťují svoz komunálního odpadu. Povinnost zpětného odběru obalů nebo odpadů z obalů může povinná osoba plnit sama pomocí vlastních prostředků a technologií, nebo ji může smluvně přenést na osobu jinou [§ 13 odst. 1 písm. a) a b) zákona o obalech]. Třetí možností je uzavřít smlouvu s tzv. autorizovanou obalovou společností (dále jen „AOS“). Ta funguje jako prostředník mezi povinnou osobu, která obaly uvedla do oběhu nebo na trh, a obcemi, jež vytváří a provozují systém shromažďování komunálního odpadu, do něhož spotřebitelé odkládají obaly a odpady z obalů. S prvním jmenovaným uzavírá tzv. smlouvu o sdruženém plnění. Na základě této smlouvy vede evidenci o obalech, které daná povinná osoba vyprodukovala, a na základě objemu produkce jí stanoví poplatky v odpovídající výši. Část takto vybraných finančních prostředků pak na základě tzv. smlouvy o zajištění zpětného odběru a recyklaci odpadu z obalů odvádí obcím, kterým tímto způsobem přispívá na provozování sběrné sítě a plnění dalších povinností vyplývajících ze zákona o odpadech. AOS tak nahrazují činnost, kterou by jinak musela provádět přímo povinná osoba a která by pro ni z logistických, odborných, administrativních i finančních důvodů představovala značné obtíže. [3] Zákon o obalech výslovně počítá s tím, že někteří původci obalů (povinné osoby) mohou být zároveň i akcionáři AOS, a podílet se tak na jejím provozování a financování (zisk AOS nesmí být rozdělen mezi její akcionáře). Nejinak je tomu i v případě žalobkyně. Z jejího projektu vyplývá, že se na její struktuře podílí celkem osm akcionářů podnikajících v odvětvích, ve kterých dochází k uvádění obalů do oběhu či na trh. Jedná se o tři mlékárny, dovozce vín, cateringovou společnost, společnost podnikající ve stavebnictví, distributora konzervovaných potravin a výrobce potravin na bázi oleje a kosmetiky. [4] Osoba zúčastněná na řízení (dále jen „OZNŘ“) je jediným subjektem na území České republiky, který předmětnou autorizaci obdržel. S obsahem žádosti žalobkyně nesouhlasí a v řízení vůči ní vystupuje ve fakticky kontradiktorním postavení. V minulosti se o získání autorizace marně pokoušelo několik společností, přičemž jedna z nich se proti zamítavému rozhodnutí žalovaného bránila žalobou (ta byla zamítnuta rozsudkem městského soudu ze dne 22. 2. 2019, č. j. 3 A 101/2015186). K získání autorizace je třeba splnit velmi přísně nastavené podmínky (zejm. § 17 zákona o obalech). Jejich zákonné znění se od doby, kdy autorizaci získala OZNŘ (rok 2002), značně změnilo. Zvýšil se například minimální objem obalů, za jehož recyklaci má být AOS v rámci svého systému odpovědná, dále byla do zákona vnesena jistá ochrana stávající AOS, jejíž činnost nesmí být udělením autorizace nové AOS narušena, nebo požadavek, podle nějž může povinná osoba uzavřít smlouvu o sdruženém plnění (až na výjimky) pouze s jednou AOS. Text zákona o obalech navíc naznal dalších změn i v době po podání žádosti žalobkyně (zejména novelizace § 17 odst. 4 nebo § 10 odst. 2 provedená zákonem č. 545/2020 Sb. – tato novela se však na projednávanou věc nepoužije, neboť vstoupila v účinnost až dne 1. 1. 2021). [5] Jádro neshody mezi žalobkyní na straně jedné, a žalovaným a osobou zúčastněnou na řízení na straně druhé, jimž v napadeném rozsudku přisvědčil městský soud, lze shrnout do tří základních okruhů. Prvním z nich je otázka, jakými kvalitami by měla disponovat sběrná síť, jejíž zajištění má ve správním řízení žalobkyně prokázat. Druhým okruhem je otázka finančního zajištění projektu sdruženého plnění. V řízení vyvstal mezi zúčastněnými spor, kdy mají být finanční prostředky prokazatelně zajištěny, v jaké výši a z jakých zdrojů. Třetí sporný okruh míří k otázkám výkladu zákona o obalech a otázkám procesního rázu. Žalobkyně setrvale namítá, že pravidla pro získání autorizace nejsou v zákoně stanovena zcela konkrétně. Žalovaný po žalobkyni požadoval doložení skutečností, které nejsou v zákoně o obalech výslovně uvedeny mezi podstatnými náležitostmi žádosti a k ní přiloženého projektu. Je tedy věcí žalovaného, aby abstraktnost zákona nahradil svojí aktivitou, zejména pak dostatečně podrobnou a obsahově vypovídající výzvou k doplnění žádosti [§ 45 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)]. Žalovaný odmítá, že by tuto povinnost v navrhovaném rozsahu měl, s čímž se ztotožnil i městský soud. [6] Důvodem pro zamítnutí žádosti žalobkyně o autorizaci tedy předně byla skutečnost, že nedoložila splnění všech zákonných podmínek pro udělení autorizace. Ty musí být splněny kumulativně. Zejména žalobkyně neprokázala, že je schopna zajistit zpětný odběr obalů nebo odpadů z obalů ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o obalech, tedy nedoložila zajištění dostatečně četné a dostupné sítě sběrných míst, a tudíž že by byla schopna plnit základní účel AOS. Žalobkyně ve své žádosti totiž toliko uvedla, že se spoléhá na tvrzenou povinnost provozovatelů stávajících sběrných sítí poskytnout k nim přístup všem zájemcům o jejich užívání. Nedoložila však smlouvy s obcemi a městy, které sběrnou síť provozují (celkem cca 6250 sběrných systémů), ani s osobou zúčastněnou na řízení. S tou měla v úmyslu navázat spolupráci spočívající ve sdílení současné sběrné sítě. [7] Dalším podstatným důvodem neudělení autorizace bylo nedostatečné doložení finančního zajištění projektu. Dílčími důvody dále byly rozporuplnost projektu v souvislosti s nejasnou terminologií, nezajištění auditů podle § 23 odst. 1 písm. b) zákona o obalech a nedoložení záruk, že zamýšlený projekt neohrozí plnění povinností zpětného odběru jinými AOS (tedy OZNŘ). [8] Na uvedené vady žádosti byla žalobkyně dne 13. 3. 2018 žalovaným upozorněna a vyzvána k doplnění žádosti. Žalobkyně sice dne 15. 6. 2018 žádost doplnila, toto doplnění však neobsahovalo všechny náležitosti požadované žalovaným v předmětné výzvě. Z doplnění žádosti navíc vyplývalo, že požadavkům žalovaného nehodlá vyhovět ani v budoucnu. Výhrady proti obsahu žádosti žalovaný zopakoval při ústním jednání konaném dne 8. 10. 2018. Jelikož k dalšímu doplnění podkladů žádosti nedošlo, vydal žalovaný zamítavé rozhodnutí. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila rozkladem,