8 As 65/2021 — Nejvyšší správní soud

8 As 65/2021- 50 - text  8 As 65/2021-56 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobců: a) T. R., b) Ing. M. V., c) M. V., d) P. H., e) L. H., f) JUDr. M. B., všichni zast. Mgr. Hugem Hubeným, advokátem se sídlem Běhounská 4, Brno, g) JUDr. H. H., proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Česká republika – Katastrální úřad pro Jihomoravský kraj, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 2. 2019, sp. zn. 5400/OD/MMB/8784/2019/-Ro-/1/, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 1. 2021, čj. 62 A 73/2019-93, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 1. 2021, čj. 62 A 73/2019-93, se ruší. II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 2. 2019, sp. zn. 5400/OD/MMB/8784/2019/-Ro-/1/, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti v celkové výši 101 730 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce JUDr. Huga Hubeného, advokáta. IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku nejprve zabýval pochybením krajského soudu, který přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného i přes to, že trpělo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Dále posuzoval, zda správní orgány vykročily z předmětu řízení zahájeného na žádost o určení, zda se v případě níže uvedeného průchodu jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, pokud rozhodly tak, že se jedná o veřejně nepřístupnou účelovou komunikaci podle § 7 odst. 2 citovaného zákona. [2] Žalobci podali návrh na deklaratorní určení existence veřejně přístupné účelové komunikace, tykající se průchodu mezi ulicí Běhounskou a Rooseveltovou v Brně na pozemku parc. č. 1, k. ú. Město Brno, budova č. p. 1 (objekt občanské vybavenosti), ve vlastnictví České republiky (dále „průchod“). Právo hospodařit s tímto majetkem podle § 9 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, přísluší v rozsahu 2/3 Katastrálnímu úřadu pro Jihomoravský kraj a v rozsahu 1/3 Moravské galerii v Brně. [3] V návaznosti na to vydal Úřad městské části Brno-střed deklaratorní rozhodnutí, že průchod je veřejně nepřístupnou účelovou komunikací v uzavřeném prostoru nebo objektu podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Shledal, že ze čtyř nutných znaků pro stanovení veřejně příslušné účelové komunikace, nebyla naplněna podmínka nutné komunikační potřeby, jelikož průchod slouží pouze pro zkrácení cesty mezi jednotlivými ulicemi v lokalitě. [4] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podali žalobci odvolání, které žalovaný zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím. Proti tomu se bránili žalobou, které Krajský soud v Brně napadeným rozsudkem vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Shledal totiž, že správní orgán I. stupně tím, že deklaroval, že se jednalo o účelovou komunikaci podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, zatížil správní řízení vadou. Svévolně tím totiž vykročil z mezí žádosti, jejímž předmětem bylo určit, zda je průchod účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 téhož zákona. Vzhledem k tomu, že se jednalo o řízení o žádosti podle § 142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, jeho předmět byl v dispozici účastníka řízení a byl vymezen podanou žádostí (§ 44 správního řádu). Z judikatury NSS navíc plyne, že řízení o žádosti podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nelze směšovat s řízením podle § 7 odst. 2 citovaného zákona, a odůvodnění rozhodnutí vzešlá z těchto dvou typů řízení nelze vzájemně kombinovat. [5] Nad rámec uvedeného krajský soud uzavřel, že stanovisko správních orgánů, dle kterých je průchod komunikací podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, je v rozporu s podklady shromážděnými správním orgánem I. stupně. Podle nich se totiž jedná o zkratku v rámci středu města Brna, což z povahy věci vylučuje, že by se mělo jednat o neveřejnou účelovou komunikaci. V takovém případě jde o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě provozovatele či vlastníka takového prostoru. [6] Krajský soud upozornil, že závěry judikatury, na kterou odkazovali žalobci, byly překonány rozšířeným senátem NSS, dle kterého je nezbytné posoudit splnění podmínky nutnosti komunikační potřeby i v případě, že právní předchůdce vlastníka souhlasil s jejím veřejným užíváním. K závěru správních orgánů o nesplnění podmínky nutné komunikační potřeby uvedl, že obecně lze souhlasit s tím, že tato podmínka není splněna, pokud se v dané lokalitě nachází k dotčené komunikaci odpovídající alternativa. Z popisu lokality dle krajského soudu vyplynulo, že se jedná o zkratku nezbytnou, nikoli zkratku tzv. z pohodlnosti. Správními orgány zmiňované alternativy tuto nezbytnou komunikační potřebu nemohou naplnit, neboť jsou mnohonásobně delší. Proto bylo za splnění všech dalších podmínek proporcionální vlastnické právo České republiky omezit. II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalobců a osoby zúčastněné na řízení [7] Proti napadenému rozsudku podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. [8] V ní namítá, že smysl výroku prvostupňového správního orgánu byl jednoznačný. Z deklarace, že jde o účelovou komunikaci neveřejnou, plyne, že se logicky nejedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Význam výroku nezpochybnili ani žalobci. Jedna podkategorie účelové komunikace totiž automaticky vylučuje existenci druhé, jiná možnost se nenabízí. Ze správních rozhodnutí bylo zřejmé, že se jednalo o řízení o určení právního vztahu. Výrok prvostupňového ustanovení se opíral o § 142 správního řádu, nejednalo se tedy o řízení podle § 7 odst. 1 ani odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Vytýkaná nesrovnalost nemohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. [9] Posouzení nezbytné komunikační potřeby krajským soudem stěžovatel považoval za nedostatečné. Uvedl, že ta se zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice, což dovozuje i odborná literatura. Tento požadavek však napadený rozsudek nezohledňuje. [10] Žalobci se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnili se závěry krajského soudu a navrhli její zamítnutí. Nesouhlasili s tím, že v případě průchodu není naplněna podmínka nutné komunikační potřeby. Naopak, průchod sloužil jako veřejně přístupná účelová komunikace od nepaměti. Lidé se skrze něj dostávali do „města“, dnes již jen do „centra města“, kde sídlí nespočet orgánů a soukromých i veřejných budov, které uvádí. Nutná komunikační potřeba proto trvá dodnes. Pokud správní orgány založily svá rozhodnutí na odůvodnění, že průchod představuje zkratku, kterou lze nahradit jinými místními komunikacemi, tak nesprávně vyložily judikaturu, podle které může být nutná komunikační potřeba dána i tehdy, když témuž komunikačnímu účelu slouží i jiná cesta. Navíc, obdobná logika by se dala použít i v případě, že by vlastník dvou domů stojících naproti sobě v ulici Masarykova postavil přímé spojení těchto nemovitostí a následně se domáhal vydání stejného rozhodnutí, jako nastínily správní orgány v nyní souzené věci. Tedy, že by kvůli existenci alternativních komunikačních spojnic nebyla dána nutná komunikační potřeba, a proto by se nemohlo jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. [11] Dále se vyjádřili ke skutečnosti, že průchod je od roku 2017 ve vybraných hodinách uzavírán, což samovolně a v rozporu s § 29 zákona o pozemních komunikacích činí osoba zúčastněná na řízení. Argument o vnitřní trase průchodu nedokládá, že by se mělo jednat o vnitřní účelovou komunikaci, jelikož taková logika by mohla být aplikována na jakýkoliv průchod v Brně (např. i na Měnínskou bránu). Argumentace osoby zúčastněné na řízení, že průchod uzavírá pouze v noční době, se současnou argumentací, že nejde o veřejnou účelovou komunikaci, je ve vzájemném rozporu, jelikož zákon nezná účelovou komunikaci jen pro denní dobu, ale zná účelovou komunikaci jako právní a faktický stav, který existuje stále. [12] Závěrem žalobci uvedli, že správní orgány mohly přehlédnout, že osoba zúčastněná na řízení omezením průchodu v nočních hodinách možná sleduje zájem na jeho úplném uzavření. Pokud by totiž byl průchod pravidelně uzavírán, lidé by předem nemohli odhadnout, zda skrze něj bude možné projít a postupně by tak přestal být užíván, až by nebyl užíván vůbec. Poté by bylo možné žádat o určení, že se jedná o veřejně nepřístupnou účelovou komunikaci. [13] Osoba zúčastněná na řízení se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s názorem stěžovatele. Průchod dle jejího názoru nesplňuje podmínky pro to, aby byl určen jako veřej