8 As 80/2023 — Nejvyšší správní soud

8 As 80/2023- 41 - text  8 As 80/2023-48 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: EDUCATION INSTITUTE základní škola, mateřská škola, s.r.o., se sídlem Erbenova 782/27, Ostrava, zast. JUDr. Ondřejem Moravcem, Ph.D., advokátem se sídlem Sokolovská 5/49, Praha 8, proti žalované: Česká školní inspekce, se sídlem Fráni Šrámka 2319/37, Praha 5, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované spočívajícím v neprojednání inspekční zprávy ze dne 28. 6. 2018, čj. ČŠIT1047/18-T, s žalobkyní, v nevypořádání připomínek k této inspekční správě a v jejím zveřejnění bez připomínek na internetových stránkách, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2023, čj. 5 A 216/2018-116, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2023, čj. 5 A 216/2018-116, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda je žalovaná povinna zveřejnit spolu s inspekční zprávou rovněž připomínky podané po uplynutí lhůty pro jejich podání podle § 174 odst. 11 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon). Dále se zabýval tím, od jakého okamžiku běží lhůta pro podání připomínek k obsahu inspekční zprávy. [2] Žalovaná provedla ve dnech 5. 6. až 7. 6. 2018 u žalobkyně (dále „stěžovatelka“) inspekci, jejímž výsledkem byla inspekční zpráva ze dne 28. 6. 2018, čj. ČŠIT-1047/18-T, později zveřejněná na webových stránkách žalované. Ke zprávě podala stěžovatelka připomínky, které však žalovaná označila za opožděné a odmítla se jimi zabývat. [3] Stěžovatelka následně podala u Městského soudu v Praze žalobu proti nezákonnému zásahu. Ten měl spočívat v neprojednání inspekční zprávy, nevypořádání připomínek, v samotné inspekční zprávě a ve zveřejnění inspekční zprávy bez jejích připomínek. Uvedla, že podle § 174 odst. 11 školského zákona má právo na řádné projednání inspekční zprávy, podání připomínek a jejich následné zveřejnění. [4] Městský soud poprvé rozsudkem ze dne 26. 6. 2019, čj. 5 A 216/2018-62, žalobu zamítl. Inspekční zpráva podle něj nepředstavuje nezákonný zásah, neboť sama o sobě nezasahuje do práv stěžovatelky. Ta proto nemohla být zkrácena na svých právech ani tvrzeným nezákonným postupem při jejím projednání a zveřejnění. Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 2. 2022, čj. 8 As 220/2019-31, EDUCATION INSTITUTE I, zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dospěl-li městský soud k závěru, že se z povahy věci nemůže jednat o zásah, měl žalobu usnesením odmítnout. Rozsudek je proto nepřezkoumatelný. Inspekční zpráva, její neprojednání a nevypořádání připomínek nepředstavují nezákonný zásah. Zveřejnění inspekční zprávy bez uplatněných připomínek však může být nezákonným zásahem. Nejvyšší správní soud proto zavázal městský soud, aby v dalším řízení věcně přezkoumal, zda zveřejněním inspekční zprávy bez připomínek stěžovatelky bylo zasaženo do jejích práv, a aby se vypořádal s žalovanou namítanou opožděností připomínek a otázkou, zda má nějaký vliv to, že zpráva je zveřejňovaná i jinými způsoby, než které předpokládá školský zákon. [5] Městský soud věc znovu projednal a v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu odmítl v části, v níž se stěžovatelka domáhala určení, že inspekční zpráva, její neprojednání a nevypořádání připomínek k ní představují nezákonný zásah. Ve zbylém rozsahu ji zamítl. [6] Městský soud k zveřejnění inspekční zprávy uvedl, že inspekční zpráva představuje odborný, avšak subjektivní názor na situaci ve školském zařízení. Připomínky proti ní nemají povahu opravného prostředku. Jde o subjektivní názor ředitele školského zařízení. Připomínky se proto stávají součástí inspekční zprávy tak, aby k nim měl každý přístup společně s inspekční zprávou a aby si mohl na věc udělat vlastní názor. Podle § 174 odst. 11 věty poslední školského zákona je inspekční zpráva včetně připomínek veřejná, tedy je přístupná veřejnosti. Má být proto po dobu 10 let uložena ve školském zařízení a v příslušném inspektorátu žalované. Připomínky k inspekční zprávě by proto měly být prezentovány veřejnosti stejným způsobem, jakým je prezentována inspekční zpráva. V opačném případě by mohl být porušen princip rovnosti a nediskriminace. Inspekční zpráva byla zpřístupněna na webovém portálu žalované, tedy jiným způsobem, než předpokládá školský zákon. Došlo k tomu však v souladu s principem digitalizace, otevřenosti a transparentnosti veřejné správy podle § 4 a § 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a v souladu s principem dobré správy podle § 4 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Podle § 4 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinné subjekty poskytují informace na základě žádosti nebo zveřejněním. Povinný subjekt může dobrovolně zveřejnit i další informace vedle povinně zveřejňovaných (§ 5 odst. 7 téhož zákona). K zveřejnění může dojít i na internetové stránce povinného subjektu. Je-li však prolomena ochrana osobních údajů či obchodního tajemství příjemců veřejných prostředků, je třeba při úvaze o dobrovolném zveřejnění dokumentu provést test proporcionality (rozsudek NSS ze dne 12. 11. 2014, čj. 4 As 90/2013-44). Zveřejnění inspekční zprávy představuje smysluplné naplnění jejího veřejného charakteru podle § 174 odst. 11 školského zákona. Žalovaná potvrdila, že je ze strany veřejnosti o inspekční zprávy velký zájem. Městský soud proto dospěl k závěru, že žalovaná postupovala v souladu se zákonem. [7] Připomínky k inspekční zprávě by měly být prezentovány navenek stejným způsobem, jako je prezentována inspekční zpráva. Opačný postup je v rozporu s § 174 odst. 11 školského zákona. Jeho smyslem totiž je co nejobjektivnější informování o činnosti kontrolovaného školského zařízení jak z pohledu kontrolujícího orgánu, tak i z pohledu kontrolovaného. Jedná se o jedno z podstatných kritérií, na jehož základě rodiče vybírají předškolní i školní zařízení. Žalovaná by proto obecně měla zveřejňovat na internetových stránkách i připomínky k inspekčním zprávám. [8] To však neplatí v případě, jsou-li připomínky podány po lhůtě podle § 174 odst. 11 školského zákona. Školské zařízení jako adresát veřejných subjektivních práv má povinnost hlídat si svá práva tím, že včas a řádně uplatní své připomínky k inspekční zprávě. Přestože jde o lhůtu pořádkovou, zákon s jejím uplynutím spojuje bezodkladnou povinnost žalované zaslat inspekční zprávu zřizovateli školského zařízení a školské radě. Žalovaná k připomínkám zpracovává své stanovisko, které společně s inspekční zprávou a připomínkami předává ve stanovené lhůtě zřizovateli a školské radě. Pokud žalovaná na základě připomínek zjistí, že inspekční zpráva neodpovídá skutečnosti, vydává opravné usnesení analogicky podle § 21 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Smyslem pořádkové lhůty tak je časově ohraničit dobu, ve které může posuzovaný subjekt podat vysvětlení k vytýkaným nedostatkům a podat svůj pohled na věc. Včasně podané připomínky se stávají součástí inspekční zprávy a měly by být zveřejněny stejně jako samotná inspekční zpráva. Tato lhůta může být správním orgánem prodloužena. Nevyjádří-li se však posuzovaný subjekt ve lhůtě a nepožádá o její prodloužení, připraví se o možnost veřejně prezentovat svůj pohled na věc. Po žalované, zřizovateli a školské radě nelze požadovat, aby s hodnocením závěrů inspekční zprávy čekali do nekonečna či aby znovu otevírali již uzavřené případy. Za porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace lze proto považovat pouze takové jednání, kterým správní orgán odlišně prezentuje inspekční zprávu a včas podané připomínky. [9] Žalovaná po předchozím upozornění učinila pokus o předání inspekční zprávy ředitelce stěžovatelky 28. 6. 2018 mezi 10:10 až 10:15 hod. Ta ji však odmítla převzít, a to i po poučení o následcích spojených s odmítnutím převzetí. Zároveň byla poučena o možnosti podat připomínky k inspekční zprávě. Pro doručování písemností vydávaných podle školského zákona se použijí subsidiárně ustanovení správního řádu. Pokud osoba neumožní doručení, považuje se písemnost za doručenou dnem, kdy k neúspěšnému pokusu o doručení došlo (§ 24 odst. 4 správního řádu). Inspekční zpráva se tak považuje za doručenou 28. 6. 2018. Od následujícího dne pak počala běžet lhůta pro podání připomínek, která uplynula 12. 7. 2018. Připomínky podané stěžovatelkou 13. 8. 2018 proto byly opožděné. II. Obsah kasační stížnosti [10] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by inspekční zpráva byla doručena fikcí 28. 6. 2018. Městský soud použil § 24 správního řádu mimo kontext ustanovení o doručování. Nezohlednil, že podle § 19 odst. 1 správního řádu měly být stěžovatelce písemnosti doručovány do datové schránky. Nebyl