1 As 147/2023 — Nejvyšší správní soud

1 As 147/2023- 52 - text  1 As 147/2023 - 57 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudkyně Lenky Kaniové a soudce Michala Bobka v právní věci žalobců: a) prap. J. D., b) pprap. T. M., c) nstrm. M. P., d) prap. J. Š., všichni zastoupeni Mgr. Zdeňkem Honzíkem, advokátem se sídlem Rooseveltova 49/16, Plzeň, proti žalovanému: Generální ředitel Vězeňské služby ČR, se sídlem Soudní 1672/1a, Praha, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 1. 2022, č. j. VS1980829/ČJ202080000L51ODV, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2023, č. j. 43 Ad 1/2022  76, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalobcům se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Ředitel věznice Oráčov rozhodnutím ze dne 15. 9. 2020, č. j. VS13757024/ČJ2020802620, zamítl žádosti žalobců o proplacení přestávek na jídlo a odpočinek. Žalovaný napadeným rozhodnutím jejich odvolání taktéž zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalobci proti napadenému rozhodnutí brojili žalobou u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), který rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. [2] Žalobci podali žádost o proplacení hodin odpracovaných při přestávkách na jídlo a odpočinek podle § 60 odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“) za období od 27. 7. 2017 do 21. 7. 2020. Žalobci a) a d) vykonávali během této doby službu dozorce, žalobce c) byl zařazen jako strážný a žalobce b) byl nejdříve strážným a poté také dozorcem. Žalobce d) navíc v některých dnech vykonával pozici inspektora dozorčí služby. Jádro sporu mezi žalobci a žalovaným spočívá v tom, zda žalobci mohli čerpat a skutečně čerpali ve službě přestávku na jídlo a odpočinek podle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru, která se jim nezapočítává do doby služby, nebo zda v konkrétních podmínkách Věznice Oráčov šlo o službu, jejíž výkon nebyl přerušen, a fakticky byla zajištěna pouze přiměřená doba na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru, která by se do služební doby započítávala. [3] Krajský soud uvedl, že ani jedno z tvrzení žalobců (že musí být příslušníci během přestávky na jídlo a odpočinek vystrojeni, ve spojení prostřednictvím radiostanice, neustále připraveni zasáhnout při mimořádné události a že přestávku tráví přímo ve věznici) nevylučuje, že jde o přestávku ve smyslu § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru. Soud ovšem považoval za zásadní zabývat se tím, zda žalobci byli zbaveni možnosti čerpat přestávku na jídlo a oddech proto, že museli neustále plnit služební povinnosti – podle žalobců totiž nebyli na dobu přestávky střídáni, přidělená stanoviště nikomu nepředávali, a tedy fakticky nedocházelo k přerušení výkonu služby. [4] Žalovaný podle krajského soudu nedostatečně zjistil, zda docházelo ve všech případech ke střídání dozorčího stanoviště č. 4, které bylo jediným pevným stanovištěm, a tedy je dle vnitřních předpisů věznice zakázáno jej opouštět bez předchozího vystřídání, ani jakým způsobem byl střídán žalobce d) ve dnech, kdy vykonával pozici inspektora dozorčí služby. Podle soudu nebyly rozptýleny ani pochyby o umožnění reálného nepřetržitého čerpání přestávky na pohyblivých stanovištích dozorců. V soudem namátkou zkoumaných dnech opakovaně docházelo ke společnému čerpání přestávky oběma příslušníky velenými na jedno stanoviště, což může být indicie o panujícím tlaku na zkrácení přestávky na nezbytné minimum. Ve správním řízení nebyl zkoumán pravý stav věci, ačkoli skutečnostmi uváděnými žalobci byla zpochybněna průkaznost evidence přestávek. [5] Ani v případě dozorčích stanovišť neplynou podle krajského soudu z napadeného rozhodnutí skutková zjištění, ze kterých by bylo možné učinit závěr, že charakter a úkoly pohyblivých strážních stanovišť umožňují přerušit výkon služby. Interní předpisy nedovolují opustit stanoviště bez předchozího vystřídání či odvolání, ale správní orgány nezjistily, jak přesně docházelo k přerušení výkonu služby, a ani vnitřní předpisy žádnou bližší úpravu neobsahují. Z výpovědi svědků se jeví, že příloha denního rozkazu s rozpisem přestávek nebyla žalobcům oznamována, a navíc ani nevykazovala charakteristiky rozkazu, jehož by bylo pro odvolání ze stanoviště potřeba. Správní orgány proto měly zkoumat, zda příslušníci reálně přestávky čerpali v rozsahu evidovaném v příloze denního rozkazu. Nelze totiž vycházet pouze z těchto příloh jako „silného“ důkazního prostředku, jestliže příslušníci jeho pravost zpochybnili. Pochyby vyvolaly v krajském soudu také rozpory v různých částech evidence. V soudem namátkou zkoumaných dnech měl být podle evidence žalobce c) zároveň na pochůzce a ve stejnou dobu měl čerpat přestávku. Formální povaze evidence může napovídat také absence jakýchkoli odchylek – zaznamenané přestávky trvají vždy přesně 30 nebo 15 minut, počínají či končí vždy v celou půlhodinu či hodinu a evidence je částečně předtištěna. Do května 2018 ji podepisoval pouze inspektor strážní služby, později již všichni příslušníci. [6] Soud proto napadené rozhodnutí zrušil pro nedostatečně zjištěný skutkový stav a pro dílčí rozpor zjištěného skutkového stavu s obsahem správního spisu. Upozornil přitom, že v dalším řízení je i zájmem žalobců, aby namísto obecných tvrzení označili konkrétní případy (konkrétní dny), kdy došlo k porušení podmínek § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru, jinak se vystavují riziku, že správní orgány v rámci hospodárnosti přistoupí k namátkovému prověření dnů a v případě absence negativních zjištění takové závěry vztáhnou na celé období. II. Kasační stížnost [7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. [8] Zásadní vadou napadeného rozsudku je podle stěžovatele to, že se krajský soud odchýlil od předmětu řízení vymezeném žalobními námitkami, v řízení se totiž aplikuje zásada vyšetřovací. Žaloba obsahovala pouze obecné námitky k povaze služby u Vězeňské služby ČR, kterou žalobci považují za nepřerušitelnou. Žalobci namítali, že povaha služby jim obecně nedovoluje řádné čerpání přestávek podle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru, neboť jsou zejména oděni do služebního stejnokroje, vyzbrojeni podle vnitřních předpisů, projevují zájem o dění na stanovišti a vztahuje se na ně povinnost zakročit při mimořádné události. Ani jeden z žalobců nepožadoval náhradu za konkrétní dny, ani nespecifikoval, z jakých konkrétních důvodů k vyčerpání přestávky v zákonném rozsahu nedošlo. Správní orgány považovaly návrhy žalobců za žádost o přezkum, zda výkon služby obecně probíhá tak, jak je upraven vnitřními předpisy. Nemohly se tedy zabývat konkrétními okolnostmi, za kterých by některý z žalobců svou přestávku čerpal. [9] Řízení o proplacení přestávek je řízením návrhovým, jeho předmětem proto disponuje navrhovatel. Krajský soud podle stěžovatele porušil dispoziční zásadu, přestože je žalobními body vázán. Stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4 2023, č. j. 1 As 272/2022  64, podle kterého není namístě, aby soud za žalobce domýšlel argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují, pokud ji žalobce formuluje pouze obecně. To je případ i nynější věci, ve které podle stěžovatele krajský soud přebral funkci advokáta žalobců. Žalobci neusilovali o to, aby jim byly přestávky proplaceny za ty dny, kdy došlo k pochybení při jejich evidenci, nýbrž za celé období. Jestliže žalobci neoznačili žádný konkrétní den, kdy by jim nebylo umožněno čerpat přestávku, neměl tyto dny dohledávat ani krajský soud. Změnou předmětu řízení mohlo dojít dokonce k „poškození“ žalobců, neboť ti žádali proplacení přestávek za všechny odpracované dny, nikoli pouze za některé dny. Došlo také ke zkrácení práv stěžovatele, který se nemohl před krajským soudem vyjádřit ke všem skutečnostem. [10] Stěžovatel odkázal také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2022, č. j. 9 As 89/2021  65, podle kterého není důležité to, kde se příslušník během přestávky nachází, ani to, zda je vystřídán. Pro příslušníka čerpajícího přestávku platí, že je jeho služba přerušena, nevztahují se tak na něj služební předpisy a nemusí se ani zajímat o dění na stanovišti. Ostatně pokud by nadřízený tohoto příslušníka poslal trávit přestávku např. do jídelny a bylo by tím ohroženo plnění úkolů vězeňské služby, odpovídal by za takovou situaci tento nadřízený. To dovodil také krajský soud v bodech 75 a 76 rozsudku. Proto není podstatný subjektivní pocit žalobců, ale pouze skutečnost, zda žalobci f