2 As 103/2023 — Nejvyšší správní soud

2 As 103/2023- 47 - text  2 As 103/2023 - 53 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera a soudců Ivo Pospíšila, Lenky Krupičkové, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobce: R. K., zast. Mgr. Davidem Smrčkou, advokátem, sídlem Hvězdova 1716/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 2. 2022, č. j. MSK 154886/2021, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 3. 2023, č. j. 18 A 7/202229, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 6 800 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Davida Smrčky, advokáta. Odůvodnění: I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci I. 1. Vymezení sporné otázky [1] Předmětem sporu je v posuzované věci to, zda je k prokázání zmocnění účastníka správního řízení k jeho zastoupení podle § 33 odst. 1 věty druhé zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nezbytné, aby písemná plná moc předložená správnímu orgánu byla na samostatné listině a aby byla opatřena prohlášením zmocněnce, že zmocnění přijímá, a jeho podpisem. I.2. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh dosavadního řízení [2] V nyní rozhodované věci byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), za což mu byla uložena pokuta ve výši 1 500 Kč. Krajský soud v Ostravě se v napadeném rozsudku zabýval mimo jiné i tím, zda bylo řízení o přestupku provozovatele vozidla zahájeno v souladu se zákonem. Toto řízení je možné zahájit tehdy, pokud správní orgán nezahájil řízení o přestupku řidiče vozidla a věc odložil, neboť nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, nebo řízení o přestupku řidiče vozidla zastavil, protože obviněnému nebylo spáchání přestupku prokázáno. V rámci této otázky krajský soud posuzoval i to, zda byl žalobce jako účastník řízení o přestupku řidiče vozidla zastoupen zmocněncem, resp. zda zmocnění k zastoupení prokázal v souladu s § 33 odst. 1 správního řádu. [3] Žalobce totiž zaslal dne 15. 2. 2021 správnímu orgánu I. stupně prostřednictvím své datové schránky podání, které obsahovalo následující sdělení: „Pro případ zahájení přestupkového řízení o přestupku dle § 125c zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (silniční zákon), ve znění pozdějších předpisů, zmocňuji ke svému zastupování v celém tomto řízení [dle § 33 odst. 2 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů], Ing. M. J., nar. X, trvale bytem X, Toto zmocnění není nijak časově omezené.“ Správní orgán I. stupně však toto sdělení nepovažoval za plnou moc, a proto vyzval jak žalobce, tak Ing. M. J. k jejímu doložení. Ani jeden z nich na výzvu nereagoval, a správní orgán proto doručoval veškeré písemnosti do datové schránky žalobce. [4] Krajský soud dospěl v napadeném rozsudku k závěru, že žalobcovo podání naopak splňovalo všechny znaky plné moci, neboť z něj byla zřejmá vůle nechat se v konkrétním řízení zastoupit konkrétně určenou osobou. Z judikatury neplyne, že by měla být plná moc udělena na samostatné listině či jasně nadepsaná slovy „plná moc“. Proto nebyla namístě ani výzva k odstranění vad plné moci zaslaná žalobci a Ing. M. J. Žalovaný sice namítá, že se jednalo o obstrukční praktiku, nicméně tomuto závěru nenasvědčují žádné konkrétní okolnosti případu. Vzhledem k tomu, že správní orgán I. stupně nekomunikoval se zmocněncem, ale s žalobcem samotným, nemohl řízení o přestupku řidiče řádně zahájit a nemohlo být ani řádně zastaveno. Nebyly tak následně naplněny ani podmínky pro zahájení řízení o přestupku provozovatele vozidla (§ 125f odst. 5 zákona o silničním provozu), a rozhodnutí žalovaného proto krajský soud zrušil. I.3. Stručné vymezení důvodů kasační stížnosti a vyjádření žalobce [5] Žalovaný (dále „stěžovatel“) napadl rozsudek kasační stížností. V ní poukázal na skutečnost, že standardně předkládá plnou moc zmocněnec, který tím prokazuje své oprávnění jednat za zmocnitele ve správním řízení. V této věci ovšem předložil informaci o zmocnění sám žalobce. Správní orgán I. stupně se proto oprávněně snažil zjistit, zda o tomto projevu vůle Ing. M. J. vůbec ví a zda skutečně bude žalobce v řízení zastupovat. Navíc se stěžovatel domnívá, že je důležitá i osoba zmocněnce jako taková, neboť Ing. M. J. je správním orgánům znám pro své obstrukční praktiky, které souvisejí právě se zastupováním účastníků na základě plné moci. Správnost postupu navíc dokládá rozsudek ze dne 28. 11. 2019, č. j. 1 As 373/201922, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval zcela shodnou situací, přičemž dospěl k závěru, že správní orgány postupovaly správně, pokud učinily výzvu podle § 33 odst. 1 správního řádu. V doplnění ze dne 1. 8. 2023 pak stěžovatel poukázal na rozsudek ze dne 26. 7. 2023, č. j. 3 As 131/202186, který na projednávanou věc také přesně dopadá. [6] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že je založena na dvou argumentech, totiž že plná moc musí být předložena na samostatné listině a že musí být zmocněncem akceptována. Oba tyto závěry však odporují judikatuře, jejíž převažující část naopak dospěla k závěru, že plná moc nemusí být sepsána na samostatné listině, postačí, jeli součástí podání. Podstatné je pouze to, zda podání naplňuje všechny podstatné náležitosti plné moci a je z něj zcela zřejmý projev vůle. Žalobce také nesouhlasil se stěžovatelem v tom, že by zmocněnec musel plnou moc jakkoliv akceptovat, a to ani konkludentně, což opět vyplývá z judikatury (rozsudek NSS ze dne 18. 8. 2016, č. j. 4 As 111/201635). II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu [7] Druhý senát věc předložil rozšířenému senátu z důvodu, že existuje rozporná judikatura. Její dominantní část vychází z toho, že plná moc je jednostranným úkonem zmocnitele, který dokládá uzavření smlouvy mezi zmocněncem a zmocnitelem, na jejímž základě může zmocněnec zmocnitele zastupovat (rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 7 Azs 4/2011  58). Judikatura dále dovodila, že „obsahem průkazu plné moci musí být konkrétní rozsah zmocnění (srovnej § 33 odst. 2 správního řádu), uvedení osoby, která je k zastupování účastníka zmocněna, podpis zmocnitele a je také třeba, aby plná moc obsahovala datum, neníli její časové omezení vyjádřeno ve vlastním textu, aby bylo zřejmé, od kterého konkrétního okamžiku je zmocněnec oprávněn úkony za zastoupeného činit.“ (rozsudek NSS ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/201426). V rozsudku ze dne 27. 7. 2005, č. j. 7 As 13/2005  62 pak Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „při posuzování, jestli písemná plná moc nebo ústní prohlášení účastníka o udělení plné moci (do protokolu) mají potřebné náležitosti, je třeba vzít především v úvahu, zda spolehlivě prokazují oprávnění označeného zástupce jednat za účastníka řízení. V případě, že je možné bez pochybností takové oprávnění dovodit z obsahu plné moci, popřípadě z okolností, za kterých byla písemná plná moc soudu doručena nebo za kterých bylo učiněno ústní prohlášení, nemají případné vady plné moci za řízení význam.“ [8] Ustanovení § 33 odst. 1 správního řádu pak předepisuje písemnou formu, nebo formu ústního prohlášení do protokolu, žádné další náležitosti, které by měla plná moc splňovat, nepředepisuje a ani k nim nedospěla judikatura. Není proto nutné, aby plná moc byla nadepsána jako plná moc, byla učiněna na samostatné listině či byla podepsána zmocněncem (rozsudky NSS ze dne 13. 1. 2005, č. j. 2 As 29/2004120, ze dne 18. 8. 2016, č. j. 4 As 111/201635, bod 18, či ze dne 1. 6. 2017, č. j. 9 As 65/201749, bod 40). [9] Druhý senát dále zdůraznil, že obdobné plné moci, jakou předložil žalobce v nyní řešeném případě, posuzovaly i jiné senáty Nejvyššího správního soudu, přičemž dospěly ke stejnému závěru, že jde o platně udělenou plnou moc (rozsudky ze dne 27. 11. 2014, č. j. 7 As 75/201427, nebo ze dne 17. 12. 2015, č. j. 1 As 238/201528). [10] K odlišným závěrům však dospěl třetí senát v rozsudku ze dne 26. 7. 2023, č. j. 3 As 131/2021  86, na který poukázal stěžovatel v kasační stížnosti. Tento rozsudek se zabýval obdobně formulovanou plnou mocí, která byla obsažena ve sdělení učiněném vůči správnímu orgánu I. stupně v reakci na jeho výzvu. Třetí senát však dospěl k závěru, že žalobce zmocnění k zastupování zákonem stanoveným způsobem neprokázal, neboť zmocnění se prokazuje písemnou plnou mocí, jež nebyla předložena. Požadavek na předložení plné moci obhajuje třetí senát tím, že směřuje k vyloučení situací, kdy by si účastník řízení prostřednictvím prostého sdělení zvolil pro zastupování jakoukoliv osobu, aniž by mezi nimi existovala dohoda o zastoupení. Deklarovaný zmocněnec by o takovém zastoupení nemusel vůbec vě