2 As 294/2022 — Nejvyšší správní soud

2 As 294/2022- 83 - text  2 As 294/2022 - 89 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Evy Šonkové a soudců Tomáše Kocourka a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyň: a) PROTECO AGRO s.r.o., se sídlem Ohaře 160, b) Ravikon a.s., se sídlem K Vltavě 785/42, Praha 4, c) MY DVA 4 LES s.r.o., se sídlem Osadní 1053/28, Praha 7, d) STAEL s.r.o., se sídlem Puškinova 444, Vysoké Mýto, e) FOTOENERGIE s.r.o., se sídlem Kubelíkova 1224/42, Praha 3, f) FV Elektrárna Bražec, s.r.o., se sídlem Nademlejnská 600/1, Praha 9, všechny zastoupené JUDr. Ing. Petrem Petržílkem, Ph.D., advokátem se sídlem Dvořákova 1624, Úvaly, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo nám. 91/5, Jihlava, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v nezahájení sektorového šetření podle § 18a zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), na trhu s elektřinou, o kasační stížnosti žalobkyň proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 10. 2022, č. j. 29 A 56/2018468, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Předmětem řízení je otázka, zda nezahájení sektorového šetření na trhu s elektřinou (ve smyslu § 18a energetického zákona) bylo nezákonným zásahem do veřejných subjektivních práv žalobkyň, které touto cestou usilovaly o navýšení úředně stanovených výkupních cen elektřiny pro své fotovoltaické elektrárny (uvedené do provozu počátkem roku 2011 a z hlediska cenových rozhodnutí žalovaného spadající do kategorie výroben s instalovaným výkonem nad 100 kW). Žalobkyně jsou přesvědčeny, že žalovaný měl vyhovět jejich podnětu ze dne 13. 2. 2018, provést sektorové šetření a na základě jeho výsledku přijmout relevantní opatření. [2] Žalobkyně se ochrany před zásahem domáhaly žalobou ze dne 12. 4. 2018. Krajský soud v Brně ji nejprve odmítl usnesením ze dne 26. 11. 2018, č. j. 29 A 56/2018160 (dále „krajský soud“ a „zrušené usnesení“) s tím, že žalobkyně nesplnily podmínku řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. Krajský soud již z podstaty věci nepovažoval za připustitelné, aby nezahájení sektorového šetření představovalo porušení veřejných subjektivních práv (srov. zejm. body 26 až 27 zrušeného usnesení). Nejvyšší správní soud však jeho usnesení zrušil rozsudkem ze dne 29. 4. 2021, č. j. 2 As 416/201852 (dále „zrušující rozsudek“), neboť není a priori vyloučeno, aby institut sektorového šetření sloužil k ochraně veřejných subjektivních práv, a jeho nezahájení tudíž představovalo jejich porušení. [3] Krajský soud žalobu věcně posoudil a zamítl rozsudkem označeným v záhlaví (dále „napadený rozsudek“). Neprovedení sektorového šetření nepovažoval za nezákonný zásah do veřejných subjektivních práv žalobkyň, neboť se fakticky domáhaly změny cenového rozhodnutí, které je podzákonným právním předpisem, ačkoliv v rámci sektorového šetření lze podle § 18a odst. 3 energetického zákona vydat toliko individuální či smíšený správní akt, tedy správní rozhodnutí nebo opatření obecné povahy. II. Podstatný obsah kasační stížnosti a dalších vyjádření účastníků [4] Žalobkyně (dále „stěžovatelky“) namítly, že se krajský soud neřídil závazným názorem Nejvyššího správního soudu ohledně účelu sektorového šetření a nesprávně dovodil, že se jím nelze domoci nápravy vadně stanovené výše podpory v cenových rozhodnutích (tento závěr považovaly navíc i za nepřezkoumatelný). Sektorové šetření podle nich již fakticky proběhlo, neboť bylo prokázáno „chybné využití měrných investičních nákladů ve výši 55.000.000 Kč namísto 70.000.000 Kč, vedoucí k nižšímu vnitřnímu výnosovému procentu investice (tzv. IRR) ve výši 3,1 % namísto alespoň 6,3 %“. Diskriminačně nízké nastavení podpory mělo vést k neúčinnosti hospodářské soutěže na trhu s elektřinou. Krajský soud podle nich žalobu ve skutečnosti věcně neprojednal, neboť se toliko vrátil k již vyřešené otázce přípustnosti žaloby. Pokud by Nejvyšší správní soud souhlasil s názorem krajského soudu v napadeném rozsudku, že sektorové šetření neumožňuje upravit výši veřejné podpory, pak by podle přesvědčení stěžovatelek nepřistoupil ke zrušení předchozího usnesení krajského soudu, nýbrž by je potvrdil. Přiměřeně na základě § 32 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů (dále „zákon o podporovaných zdrojích energie“), lze vydat i opatření obecné povahy s tím, že by namísto „překompenzace“ byla zjednána náprava „podkompenzace“ (např. procentuálním navýšením výkupní ceny, kterou stanovuje žalovaný v cenových předpisech). Za nepřezkoumatelný pak stěžovatelky považovaly též závěr krajského soudu, že právo uplatnit připomínky k návrhu cenového rozhodnutí podle § 17e odst. 4 energetického zákona poskytuje dostatečnou záruku souladu s unijním právem. Stěžovatelky tento postup opakovaně využily bezvýsledně, přestože žalovaný má povinnost diskriminačně nízkou podporu (porušující legitimní očekávání investorů a narušující hospodářskou soutěž dokonce v unijním měřítku) při nejbližší příležitosti narovnat transparentním, předvídatelným a nediskriminačním způsobem. [5] Podle stěžovatelek měl Nejvyšší správní soud řízení o nynější kasační stížnosti přerušit do doby rozhodnutí Ústavního soudu o návrhu skupiny senátorů ze dne 13. 8. 2022, případně sám posoudit zákonnost cenových rozhodnutí a ústavnost příslušných novelizací zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů). S ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 22. 11. 2022, sp. zn. I. ÚS 2839/21, pak navrhly, aby NSS přehodnotil svůj názor v bodě 60 zrušujícího rozsudku a položil Soudnímu dvoru EU předběžné otázky, zda je stanovení výkupních cen energie vyrobené z obnovitelných zdrojů způsobem nezaručujícím dosažení vnitřního výnosového procenta investice ve výši alespoň 6,3 % v souladu s unijním právem a zda je v tomto ohledu relevantní, že národní právní úprava nepřipouští soudní ani jiný přezkum cenových rozhodnutí. Krajský soud tyto otázky nepoložil, což vede k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, neboť si s ohledem na žalobní argumentaci musel být vědom rozporu národní úpravy s čl. 37 odst. 16 a 17 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES, podle nichž rozhodnutí přijímaná regulačními orgány musí být řádně odůvodněná a oprávněná, aby byl možný jejich soudní přezkum, a musí existovat vhodné mechanismy, v jejichž rámci má strana, které se rozhodnutí regulačního orgánu týká, právo podat opravný prostředek k subjektu, který je na zúčastněných stranách a jakékoli vládě nezávislý. Nemožnost soudního přezkumu výkupních cen stanovených v rozporu s požadavkem na předcházení ztraceným nákladům (v návaznosti na vyhlášku č. 300/2010 Sb., kterou se mění vyhláška č. 475/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů) narušuje unijním právem akcentovanou nutnost ochrany důvěry investorů, přičemž ke správné transpozici směrnice v minulosti vyzývala i Evropská komise. Stěžovatelky odmítly žalovaným zastávaný výklad § 6 odst. 1 písm. b) zmíněného zákona č. 180/2005 Sb. (o podpoře využívání obnovitelných zdrojů) a požadovaly, aby Nejvyšší správní soud toto ustanovení sám vyložil a vyjádřil se k aplikaci či novelizaci zmíněné vyhlášky č. 300/2010 Sb. a způsobu narovnání výše podpory, aby bylo dosaženo požadované výnosnosti investice. Stěžovatelky navrhly napadený rozsudek zrušit. [6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem krajského soudu. Sektorové šetření je podle něj specifickým prostředkem správního dozoru, kterým se posuzuje stav hospodářské soutěže na trhu s elektřinou obecně. Účelem případných nápravných opatření, stran jejichž obsahu žalovaný disponuje širokým správním uvážením, je obnovit účinnost hospodářské soutěže skrze přikázání či zakázání určitého chování konkrétním soutěžitelům. Nejvyšší správní soud sektorové šetření ve zrušujícím rozsudku nepřesně vyložil jako prostředek realizace subjektivních práv žalobkyň. Stěžovatelky nejsou obchodníky s elektřinou, ale jejími výrobci. Meritum projednávané věci se netýká obchodování na trhu s elektřinou, ale výše veřejné podpory přiznané jejím výrobcům ve formě výkupních cen, na které mají stěžovatelky nárok ve výši stanovené žalovaným (v návaznosti na referenční výši investičních nákladů), a to minimálně do doby dosažení návratnosti investice (zahrnující i určitý výnos). Údajná příliš nízká podpora nezaručující dosažení návratnosti za 15 let nesouvisí s fungováním hospodářské soutěže na trhu s elektřinou, neboť podpora je poskytována nezávisle na tržní ceně elektřiny (za kterou by zdroje, obzvlášť ty uvedené d