8 As 63/2022 — Nejvyšší správní soud

8 As 63/2022- 40 - text  8 As 63/2022-44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Martina Jakuba Bruse a Petra Mikeše v právní věci žalobce: Liberecký kraj, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, zastoupen Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 9. 11. 2020, čj. ÚOHS32860/2020/322/DJA, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 2. 2022, čj. 31 Af 80/202083, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Františka Korbela, Ph.D., advokáta. Odůvodnění: [1] V této věci se Nejvyšší správní soud zabývá výkladem pojmu mimořádná situace upraveného v § 22 odst. 1 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů. Nejvyšší správní soud dále posuzuje, za jakých podmínek může kraj jako objednatel uzavřít s dopravcem smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících přímým zadáním podle § 18 písm. b) téhož zákona ve znění účinném do 14. 1. 2020 a zda jednání popsané ve výroku rozhodnutí žalovaného (srov. odstavec [2] tohoto rozsudku) naplňuje skutkovou podstatu přestupku podle § 33 odst. 1 písm. f) tohoto zákona. I. Vymezení věci a předcházející soudní řízení [2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 8. 2020, čj. ÚOHS-26220/2020/522/JMr/JKr, vyslovil, že se žalobce dopustil přestupku podle § 33 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných službách v přepravě tím, že nedodržel postup stanovený v § 18 písm. b) v návaznosti na § 22 odst. 1 písm. a) tohoto zákona. Žalobcovo jednání popsal žalovaný ve výroku rozhodnutí tak, že žalobce uzavřel dne 9. 12. 2019 s dopravcem ČSAD Česká Lípa a.s. smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících s počátkem plnění od 15. 12. 2019 přímým zadáním s odkazem na vznik mimořádné situace spočívající v bezprostřední hrozbě přerušení poskytovaných veřejných služeb, aniž pro to byly splněny podmínky. Mimořádná situace však nenastala, neboť žalobce měl poskytování veřejných služeb zajištěno smlouvou z roku 2017 až do 14. 12. 2019, kdy tato smlouva zanikla uplynutím času. K přerušení či ohrožení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících ve smyslu § 22 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných službách v přepravě podle žalovaného nedošlo, neboť „ke dni 15. 12. 2019, tj. ke dni zahájení plnění z výše uvedené smlouvy ze dne 9. 12. 2019, neexistoval závazek poskytování těchto služeb, k jehož přerušení či ohrožení (v mimořádné situaci) by mohlo dojít“. Žalovaný uložil žalobci pokutu 7 000 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení 1 000 Kč. [3] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který předseda žalovaného v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl. [4] Rozhodnutí předsedy žalovaného napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Brně, který shora uvedeným rozsudkem toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. [5] V odůvodnění krajský soud uvedl, že veřejné služby v přepravě cestujících mají být poskytovány nepřetržitě, a proto lze za přerušení jejich poskytování považovat i uplynutí závazku dosavadního dopravce. Zákonodárce podle krajského soudu rozlišuje mezi pojmy poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících a smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu podmínit uzavření smlouvy přímým zadáním existencí soukromoprávního závazku mezi objednatelem a dopravcem, použil by k tomu odpovídající pojem. Podmínka existence smlouvy s dopravcem by podle krajského soudu nesmyslně zúžila okruh situací, ve kterých lze uzavřít smlouvu přímým zadáním. Může se jednat například o nečekaný zánik závazku mezi objednatelem a dopravcem z důvodů na straně dopravce (vypovězení smlouvy, odstoupení od smlouvy nebo náhlý zánik dopravce) nebo o neschopnost vnitřního provozovatele veřejné služby v přepravě cestujících [podle čl. 2 písm. j) nařízení č. 1370/2007 jde o právně samostatný subjekt, nad kterým vykonává příslušný místní orgán, nebo v případě skupiny přinejmenším jeden příslušný místní orgán, kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary] plnit z důvodu živelní pohromy. Tyto situace jsou mimořádné, nečekané a mimo vůli objednatele, avšak při výkladu žalovaného by ani v těchto situacích nemohla být smlouva uzavřena přímým zadáním. Argumentaci žalovaného, že pokud si objednatel zajišťuje dopravní obslužnost sám, má uzavřeny různé nájemní smlouvy nebo pracovní smlouvy, jejichž ukončení nemůže představovat mimořádnou událost, označil krajský soud za nepřesvědčivou. Nějaký související smluvní vztah lze podle krajského soudu najít vždy, a proto není zřejmé, jak by výklad žalovaného, který nemá oporu v textu zákona, mohl alespoň směřovat k naplnění účelu § 18 písm. b) a § 22 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných službách v přepravě. Krajský soud poznamenal, že rozhodovací praxe žalovaného není ohledně podmínky existence platné smlouvy mezi objednatelem a dopravcem jednotná. V rozhodnutí ze dne 12. 6. 2015, čj. R142/2014/VZ-14134/2015/321/PMa, předseda žalovaného neshledal nesplnění podmínky existence smlouvy mezi objednatelem a dopravcem, ačkoli došlo k uzavření smlouvy přímým zadáním v situaci, kdy závazek mezi objednatelem a dopravcem skončil uplynutím výpovědní doby. Krajský soud uzavřel, že sousloví poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících v § 22 odst. 1 zákona o veřejných službách v přepravě je nutné vykládat ve smyslu faktického poskytování těchto služeb. Za přerušení poskytování těchto služeb se považuje stav, kdy nedochází k přepravě cestujících (tedy „autobusy nejezdí“). [6] K uzavření smlouvy přímým zadáním může podle krajského soudu docházet pouze ve výjimečných případech, jelikož se jedná o výjimku z obecného pravidla, že objednatel musí uskutečnit transparentní nabídkové řízení, aby byla zachována hospodářská soutěž. Mimořádnými situacemi, jež opravňují k přímému uzavření smlouvy, budou zejména takové situace, které objednatel nezpůsobil, nemá nad nimi kontrolu, jsou překvapivé, nepředvídatelné apod. Půjde o situace, kdy převáží veřejný zájem na pokračování přepravy cestujících nad veřejným zájmem na férové hospodářské soutěži. Požadavkem na mimořádnost (výjimečnost) situace je vyjádřena skutečnost, že férová hospodářská soutěž má být standardem a vyloučit ji lze pouze ve specifických případech. Požadavek mimořádnosti proto podle krajského soudu zaručuje, aby nebylo možné pomocí přímého uzavírání smluv obcházet zákon. [7] Krajský soud dále přirovnal uzavírání smlouvy přímým zadáním k jednacímu řízení bez uveřejnění podle § 63 a násl. zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, zejména k jednacímu řízení bez uveřejnění z důvodu krajně naléhavé okolnosti podle § 63 odst. 5 tohoto zákona. Konstatoval, že pro použití institutu přímého zadání lze analogicky stanovit čtyři kumulativní předpoklady: 1) přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících nebo hrozba takového přerušení, 2) tuto situaci objednatel nemohl předvídat, 3) tuto situaci objednatel nezavinil a 4) nelze dodržet lhůtu pro nabídkové řízení. Právě ve splnění těchto podmínek spočívá požadovaná mimořádnost situace, která je pro použití institutu přímého zadání stěžejní. Podle krajského soudu nebyly ve správním řízení zjištěny skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že žalobce nutnost přímého zadání nezavinil a nemohl předvídat. K hrozbě přerušení poskytování služeb došlo kvůli tomu, že žalobcův vnitřní provozovatel nebyl schopen zajišťovat dopravní obslužnost od 15. 12. 2019, kdy skončila platnost předchozí smlouvy. Žalobce podle krajského soudu neuvedl žádné skutečnosti, které by naznačovaly, že do příprav vnitřního provozovatele zasáhla výjimečná okolnost a že nepřipravenost nebyla toliko důsledkem nedbalého postupu nebo očekávatelným důsledkem běžného sledu událostí. Podmínky pro uzavření smlouvy přímým zadáním nebyly podle krajského soudu splněny. Krajský soud nicméně dodal, že žalobou napadené rozhodnutí nelze aprobovat, neboť jeho nosné důvody (požadavek na existenci platného smluvního vztahu) v soudním přezkumu neobstály a závěr o neexistenci mimořádné situace žalovaný výslovně označil za obiter dictum. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce [8] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. [9] Stěžovatel namítal nesprávný výklad sousloví poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících obsaženého v § 22 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných službách v přepravě. Konstatoval, že při výkladu tohoto ustanovení vycházel z