10 As 163/2025 — Nejvyšší správní soud

10 As 163/2025- 37 - text  10 As 163/2025 - 39 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobce: R. K., zastoupeného advokátem JUDr. Václavem Stříbným, Ostrožná 40, Opava, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí ze dne 30. 9. 2024, čj. MZP/2024/250/2189, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 7. 2025, čj. 22 A 18/2025-50, takto: Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 7. 2025, čj. 22 A 18/2025-50, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: 1. Popis věci [1] Krajský úřad Moravskoslezského kraje rozhodl (podle § 4 odst. 4 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech), že v případě 34 vozidel vlastněných žalobcem – konkretizovaných ve výroku rozhodnutí – jde o odpad. Žalobce se odvolal k Ministerstvu životního prostředí, které však rozhodnutí krajského úřadu potvrdilo. [2] Proti rozhodnutí ministerstva se žalobce bránil u Krajského soudu v Ostravě. Ten na návrh žalobce přiznal žalobě odkladný účinek (usnesením ze dne 5. 6. 2025, čj. 22 A 18/2025-31). Už tehdy se zabýval i otázkou včasnosti žaloby. Rozhodnutí ministerstva totiž bylo vydáno v září 2024 a žaloba byla podána až v dubnu 2025. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že spolu s odvoláním proti rozhodnutí krajského úřadu předložil žalobce plnou moc pro JUDr. Stříbného (ne však ze dne 17. 7. 2024, jak tvrdil žalobce, ale ze dne 7. 4. 2022). Z té sice vyplývalo, že žalobce zmocňuje advokáta k zastupování ve všech právních věcech, ale její rozsah byl omezen tak, že plná moc byla udělena jen k zastoupení při kontrolní prohlídce dne 7. 4. 2022 prováděné Městským úřadem Bílovec. Podle krajského soudu bylo z obsahu této plné moci nepochybné, že nebyla udělena pro odvolací řízení. Doručilo-li ministerstvo své rozhodnutí samotnému žalobci až v březnu 2025, žalobu bylo třeba považovat za včasnou. [3] O měsíc a půl později však krajský soud svůj názor přehodnotil a žalobu odmítl pro opožděnost. Byť ze správního spisu vyplývá, že žalobce spolu s odvoláním předložil plnou moc ze dne 7. 4. 2022, obě strany shodně tvrdí, že tehdy ve skutečnosti předložil plnou moc ze dne 17. 4. 2024. Krajský soud proto vycházel z této pozdější plné moci (kterou žalobce přiložil k žalobě) navzdory tomu, že z neznámých důvodů není součástí správního spisu. Její text zní takto: „… aby jej obhajoval a zastupoval ve všech právních věcech, vykonával veškeré úkony, přijímal doručované písemnosti, podával návrhy a žádosti, řádné i mimořádné opravné prostředky, uzavíral smíry a narovnání, uznával uplatněné nároky a vzdával se jich, vymáhal nároky, plnění nároků přijímal, jejich plnění potvrzoval, dědictví odmítal nebo neodmítal, to vše i tehdy, když je podle právních předpisů zapotřebí zvláštní plné moci. Tuto plnou moc udělil i v rozsahu práv a povinností podle trestního řádu, občanského soudního řádu a soudního řádu správního. Tuto plnou moc uděluji speciálně a jen ke svému zastoupení při sepisu odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 27. 6. 2024, čj. MSK 84195/2023, sp. zn. ŽPZ/14591/2023/Rot 249.1 S10.“ [4] Znění plné moci nebylo podle krajského soudu jednoznačné a z hlediska rozsahu zmocnění mohlo a mělo zakládat pochybnosti. Nebylo zřejmé, zda jde o plnou moc omezenou jen na určitý úkon, nebo naopak o generální plnou moc, doplněnou o speciální plnou moc pro určitý úkon. Ani jeden z výkladů nešlo vyloučit. V případě pochybností o rozsahu plné moci platí, že zástupce je oprávněn vystupovat jménem zastoupeného v celém řízení (§ 34 odst. 3 správního řádu). K přístupu ve prospěch zastoupení se přiklání i judikatura NSS. Ministerstvo tedy správně doručilo své rozhodnutí jen zástupci. Od tohoto doručení (na začátku října 2024) pak žalobci běžela dvouměsíční lhůta k podání žaloby. Byla-li tedy žaloba podána až v dubnu 2025, byla podána opožděně. 2. Argumenty stran v kasačním řízení [5] Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti proti odmítavému usnesení namítá, že se krajský soud vůbec nevyjádřil k jeho žalobní argumentaci týkající se včasnosti žaloby. Omezil se jen na prostou citaci textu plné moci ze dne 17. 7. 2024, uvedl, že z něj rozsah zmocnění není zcela jednoznačný, a uzavřel, že v takovém případě byl zástupce oprávněn vystupovat jménem zastoupeného v celém řízení. Bez bližších podrobností odkázal na judikaturu NSS, ve které ale šlo o skutkově i právně odlišné případy, což stěžovatel dále v kasační stížnosti rozebírá. Chtěl-li krajský soud použít takovou judikaturu i na tento případ, měl to blíže vysvětlit. [6] Obdobné plné moci předložil stěžovatel i v jiném řízení a tamější správní orgán ani nenapadlo, že by advokát na jejich základě byl oprávněn zastupovat stěžovatele v celém řízení. Pochybnosti ministerstva, kterým přitakal i krajský soud, byly vytvořeny dodatečně a účelově s cílem ospravedlnit pochybení ministerstva při doručování jeho rozhodnutí. Z ústavně zaručeného práva na právní pomoc (čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) nepochybně vyplývá i právo účastníka v souladu se svou vůlí omezit plnou moc. Správní orgány ani soudy by neměly využívat svých pochybností na úkor účastníka. Podle jednoho z komentářů ke správnímu řádu by před použitím § 34 odst. 3 správního řádu měl správní orgán vyzvat zastoupeného či zástupce, aby rozsah zmocnění jednoznačně určili. Jedině takový postup by v tomto případě vedl k zachování uvedeného ústavně zaručeného práva, pokud snad ministerstvo skutečně mohlo o rozsahu zastoupení pochybovat. [7] Ministerstvo ve vyjádření uvádí, že při posuzování rozsahu zastoupení je třeba vycházet mj. z toho, že advokát byl generální plnou mocí zmocněn k podávání opravných prostředků; součástí tohoto zmocnění je i přijímání písemností. V duchu tohoto generálního zmocnění pak také advokát jednal, když podal u krajského úřadu odvolání (ačkoli zmocněn byl jen k „sepisu“ odvolání, nikoli též k jeho podání). Současně bylo odvolání odesláno z advokátovy datové schránky. Za dané situace tak ministerstvo nemělo pochybnosti o rozsahu zastoupení, které by bylo nutno odstraňovat dotazem u stěžovatele. 3. Právní hodnocení [8] Kasační stížnost je důvodná. [9] Sporná je v této věci otázka, zda advokát podle plné moci zastupoval stěžovatele v celém správním řízení, nebo byl rozsah zmocnění omezen jen na podání odvolání. I NSS bude – stejně jako krajský soud – vycházet z obsahu plné moci ze dne 17. 4. 2024, neboť samotné ministerstvo nezpochybňuje, že právě tuto plnou moc předložil žalobce spolu s odvoláním. [10] NSS předně podotýká, že krajský soud mohl odmítnout žalobu pro opožděnost, i když dříve v usnesení o přiznání odkladného účinku vyjádřil názor, že žaloba byla podána včas. K tomu, zda jsou splněny podmínky řízení (mezi které patří i včasnost žaloby), má soud přihlížet kdykoli za řízení (§ 103 o. s. ř. a § 64 s. ř. s.). Dospěje-li nakonec k závěru, že žaloba byla podána opožděně, je povinen ji odmítnout, byť už třeba učinil určité procesní úkony směřující k věcnému rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2005, čj. 7 As 34/2005-56) nebo se včasností žaloby zabýval v usnesení o přiznání odkladného účinku. To je rozhodnutím předběžné povahy, jehož smyslem je zabránit hrozící újmě na straně žalobce. I při jeho vydání by měl soud zkoumat (aniž by se tomu vždy musel věnovat i v odůvodnění), zda jsou splněny podmínky řízení, protože jinak v řízení nelze pokračovat, a nemělo by se tedy rozhodovat o návrhu na přiznání odkladného účinku. O takovém návrhu je ale leckdy třeba rozhodnout velmi rychle, a to buď bez správního spisu, nebo jen po jeho zběžném zhlédnutí. Při podrobnějším studiu či po vyjádření žalovaného správního orgánu ovšem mohou vyjít najevo skutečnosti, které dříve nebyly dostatečně zřejmé. Svým předběžným závěrem o včasnosti žaloby (či o splnění jiných podmínek řízení) není soud v konečném rozhodnutí vázán. Stěžovatel ostatně ani netvrdí opak: jen pozdější odmítnutí žaloby označuje za překvapivé rozhodnutí a považuje změnu názoru krajského soudu za okolnost, kvůli níž je třeba věnovat otázce včasnosti žaloby zvýšenou pozornost. [11] Co naopak stěžovatel namítá, je nepřezkoumatelnost napadeného usnesení. Takovou vadu však NSS nezjistil. Nepřezkoumatelné je rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění není zřejmé, jaký názor soud zaujal k důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů ale nezakládá to, že soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky (usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016-123, č. 3668/2018 Sb. NSS, bod 29). Byť se krajský soud výslovně nevyjádřil ke všemu, co žalobce uvedl v části žaloby týkající se její včasnosti, z napadeného usnesení dostatečně plynou úvahy, které jej vedly k odmítnutí žaloby. Nepřezkoumatelnost nezakládá ani to, že krajský soud blíž