10 As 222/2024 — Nejvyšší správní soud

10 As 222/2024- 44 - text  10 As 222/2024 - 47 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobkyně: HENKEL ČR, spol. s r. o., Boudníkova 5, Praha 8, zastoupené advokátem Mgr. Markem Hejdukem, Jugoslávská 29, Praha 2, proti žalované: Česká obchodní inspekce, Gorazdova 24, Praha 2, proti rozhodnutí ústředního inspektorátu ze dne 21. 3. 2023, čj. ČOI 37008/23/O100/Ber/Št, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2024, čj. 5 A 14/202370, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Popis věci [1] Žalobkyně uvádí na trh mj. tablety do myčky. Česká obchodní inspekce (inspektorát pro Středočeský kraj a hlavní město Prahu) ji uznala vinnou ze spáchání přestupku podle § 44 odst. 2 písm. a) zákona č. 477/2001 Sb., o obalech, tedy pro porušení povinnosti zajistit, aby hmotnost a objem obalu byly co nejmenší (§ 3 odst. 1 téhož zákona). Tuto povinnost žalobkyně porušila v případě obalů výrobku „SOMAT ALL IN 1“ pro 48 tablet a pro 65 tablet, které byly rozměrově prakticky shodné s obalem pro 80 tablet. Za to jí byla uložena pokuta ve výši 150 000 Kč. Žalobkyně se odvolala, ale Česká obchodní inspekce (ústřední inspektorát) rozhodnutí potvrdila. [2] Proti odvolacímu rozhodnutí se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze. Namítala, že § 3 odst. 1 zákona o obalech je příliš neurčitý; že zákon nesprávně transponuje směrnici Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES o obalech a obalových odpadech; že její jednání nenaplnilo skutkovou podstatu přestupku; a že uložená pokuta je zjevně nepřiměřená. Městský soud však žádnou z námitek neshledal důvodnou, a žalobu proto zamítl. 2. Argumenty stran v kasačním řízení 2.1 Kasační stížnost [3] Proti rozsudku městského soudu se žalobkyně (stěžovatelka) brání kasační stížností. [4] Namítá, že nemůže být odpovědná za přestupek v důsledku neurčitosti požadavku podle § 3 odst. 1 zákona o obalech. Rozhodné znění (už) neodkazuje na prováděcí předpis a jeho prostřednictvím na technické normy. Pojem „co nejmenší“ hmotnost a objem obalu tak nemá zákonem ani podzákonnými předpisy stanoven jasný obsah. Není tedy zřejmé, jaká je v daném případě zákonem požadovaná velikost obalu, zda byl porušen zákon ani v jakém rozsahu. I ze zásady nullum crimen, nulla poena sine lege certa plyne zvýšený požadavek na určitost a přesnost pravidel upravujících podmínky odpovědnosti. Městský soud tak pochybil, když potvrdil jako zákonnou pokutu za porušení povinnosti, kterou právní předpisy nestanoví dostatečně určitě. [5] Podle městského soudu bylo možné pokutu uložit i přes neurčitost zákonného požadavku, a to s ohledem na technické normy a metodický pokyn Ministerstva životního prostředí (ZP01/2005). Takové závěry jsou v právním státě nepřijatelné. Přestože dal soud stěžovatelce za pravdu, že technické normy nejsou závazné, pokud to výslovně nestanoví právní předpis (což zde nestanoví), dále k tomu uvedl, že technické normy představují tzv. kvalifikované doporučení. Stěžovatelce není zřejmé, co to z hlediska právních účinků technických norem znamená. V každém případě však platí, že požadavky těchto norem nebyly v době uvedení výrobků na trh závazné, a to ani skrze odkaz v metodickém pokynu. Ten nemůže nahrazovat chybějící podzákonný předpis, který by dané ustanovení konkretizoval. Není totiž obecně závazný ani veřejně dostupný. Odkaz v metodickém pokynu tedy nelze klást na roveň odkazu v právním předpisu. Technické normy proto stěžovatelku nezavazují a jejich porušení není možné trestat. [6] Zákonodárce přitom předpokládal přijetí podzákonného předpisu. Jeho záměrem tedy nebylo nechat široký prostor pro výklad neurčitého pojmu. Právě naopak: tento prostor měl být omezen, jak plyne i z důvodové zprávy k zákonu o obalech. Chybíli podzákonná úprava v důsledku pochybení veřejné moci, nelze to klást k tíži stěžovatelce a vykládat pojem podle nezávazných dokumentů. Nelze odhlédnout ani od toho, že sama inspekce nezkoumala stěžovatelčiny výrobky tak, jak pokyn předvídá, a nedodržela tím jeho požadavky. [7] Neurčitost § 3 odst. 1 zákona o obalech je způsobena také nesprávnou transpozicí přílohy II směrnice 94/62/ES. Ta byla transponována doslovným převzetím textu. Správná transpozice ale vyžaduje přijetí ustanovení, která jsou dostatečně určitá, přesná a jasná, aby vyhověla požadavku právní jistoty. Tyto požadavky byly zahrnuty také do zákonodárného procesu – do Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství ČR v EU. Jejich příloha uvádí i příklady správné a nesprávné transpozice směrnic a hned v úvodu vysvětluje nedostatky vznikající z doslovného opisování směrnice, jehož důsledkem může být nesrozumitelná či zcela nesprávná transpoziční úprava. To nastalo i v případě § 3 odst. 1 zákona o obalech. [8] Konečně stěžovatelka namítá, že se městský soud nevypořádal se všemi nosnými žalobními námitkami, a jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný: - Stěžovatelka namítala, že nebyla naplněna skutková podstata přestupku, respektive jeho materiální stránka. Zdůrazňovala, že rozdíl mezi naplněností balení s 80 tabletami a s 65 tabletami je pouhých 9,94 % (2,51 cm ve výšce), což je zanedbatelné v poměru k důsledkům spojeným s výrobou menších obalů. Městský soud a před ním ani inspekce nezkoumaly, zda zmenšení obalů o 2,51 cm samo o sobě povede k naplnění účelu zákona, kterým je celkové snížení množství obalů. - Dále městský soud nevysvětlil, proč zastává jiný názor na závaznost technických norem než Nejvyšší soud (v rozsudku ze dne 12. 5. 2021, sp. zn. 7 Tdo 309/2021). - Vůbec se pak městský soud nezabýval námitkou, že z rozhodnutí inspekce neplyne, jaká velikost obalů by v tomto případě odpovídala zákonu. Stěžovatelka se tak ani nedozvěděla, v jaké míře porušila zákonný požadavek, aby to do budoucna mohla napravit. 2.2 Vyjádření České obchodní insepkce [9] Podle inspekce je „určitá míra neurčitosti“ vlastní značnému množství právních pravidel, včetně těch obsahujících povinnost, neboť nelze kazuisticky stanovit přesné požadavky pro každou myslitelnou situaci, v tomto případě pro každý výrobek. V § 3 odst. 1 zákona o obalech je jasně stanoven základní cíl, ke kterému mají povinnost směřovat osoby uvádějící obaly na trh. Ustanovení je dostatečně určité na to, aby jeho adresátům bylo zřejmé, že je zapotřebí velikost obalu přizpůsobovat balenému množství výrobku. Nemůže tedy obstát praxe, kdy jsou různá, výrazně se lišící množství výrobku balena do krabic shodného rozměru, z logiky věci navrženého pro zabalení největšího množství. [10] Městský soud nedospěl k závěru, že by technické normy, popřípadě metodický pokyn ministerstva, byly pro stěžovatelku právně závazné. Jen podotkl, že jde o „prameny práva“, které lze při výkladu využít, stejně jako se běžně podpůrně využívají důvodové zprávy či komentáře. Dříve (do března 2006) právní úprava odkazovala na prováděcí předpisy. Poté zákonodárce tento odkaz vypustil a nahradil jej indikativním odkazem na technické normy (§ 3 odst. 2 zákona o obalech), který zjevně považoval za dostatečný. Ani původní prováděcí předpis (vyhláška č. 115/2002 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady) žádnou podrobnější úpravu neobsahoval a také odkazoval na technické normy. [11] K námitce, že nedodržela požadavky metodického pokynu, inspekce uvádí, že pokyn je určen především osobám uvádějícím obaly na trh. Stěžovatelka dostala na začátku kontroly možnost sdělit, jak ve vztahu ke kontrolovaným výrobkům splnila požadavky podle § 3 odst. 1 zákona o obalech. Inspekce se pak vypořádala s veškerými jejími tvrzeními a doloženými listinami. [12] Směrnice nebyla nesprávně transponována. Do zákona byly bezezbytku převzaty požadavky stanovené směrnicí, jak vysvětlil městský soud. [13] Inspekce při posuzování tohoto případu vyšla z předpokladu, že obal je přiměřeně velký pro 80 tablet. Není tedy pravda, že by neřekla, jaký stav považuje za vyhovující, a navíc – jak zdůraznil městský soud – postupovala ve stěžovatelčin prospěch. Je logické, že pokud je obal dostatečný pro 80 kusů výrobku, v případě výrazně menšího počtu kusů je zbytečně velký. Inspekce připomíná, že stěžovatelka stejný obal použila nejen pro 65 tablet, ale také pro 48 tablet – a u nich zaplněnost obalu činila jen necelých 57 %. 3. Právní hodnocení [14] Kasační stížnost není důvodná. [15] Skutková podstata přestupku podle § 44 odst. 2 písm. a) zákona o obalech spočívá v porušení povinnosti prevence podle § 3 odst. 1 téhož zákona, který zní: osoba, která uvádí na trh obal, je povinna zajistit, aby hmotnost a objem obalu byly co nejmenší při dodržení požadavků kladených na balený výrobek a při zachování jeho přijatelnosti pro spotřebitele nebo jiného konečného uživatele, s cílem snížit množství odpadu z obalů, který je nutno odstranit. Podstatou stěžovatelč