3 As 63/2025 — Nejvyšší správní soud

3 As 63/2025- 29 - text  3 As 63/2025 - 33 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudkyň Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: ENERGOAQUA, a.s., se sídlem 1. máje 823, Rožnov pod Radhoštěm, zastoupená JUDr. Zdeňkem Horáčkem, Ph.D., advokátem se sídlem Kaizlovy sady 434/13, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 3. 2025, č. j. 22 A 21/2024  41, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně byla rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství (dále jen „krajský úřad“) ze dne 22. 4. 2024, č. j. KUZL 37769/2024, ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 93 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 33 odst. 1 písm. f) zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu (dále jen „ZVK“). Přestupku se měla dopustit tím, že v průmyslovém areálu bývalé TESLY v Rožnově pod Radhoštěm provozovala průmyslovou (chemickou) kanalizaci a průmyslovou čistírnu odpadních vod (dále jen „ČOV“) bez řádného povolení ve smyslu § 6 ZVK. Žalobkyně měla prostřednictvím kanalizace odvádět odpadní vody z několika nemovitostí v areálu do průmyslové ČOV v areálu, odkud odpadní vody měly po vyčištění odtékat kanalizačním odvaděčem do Valašského Meziříčí, kde měly být vypouštěny do vodního toku (Spojená) Bečva. Krajský úřad žalobkyni podle § 33 odst. 9 písm. c) ZVK uložil za uvedený přestupek pokutu ve výši 70 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. [2] O odvolání žalobkyně proti rozhodnutí krajského úřadu rozhodl žalovaný dne 27. 6. 2024 pod č. j. MZE48126/202415111 tak, že se podle § 90 odst. 5 správního řádu odvolání žalobkyně zamítá a rozhodnutí krajského úřadu se potvrzuje. [3] Žalobkyně podala proti uvedenému rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“). Namítala v ní zejména, že se její případ nachází mimo věcnou působnost ZVK, neboť neprovozuje kanalizaci, která by sloužila veřejné potřebě ve smyslu § 1 odst. 1 ZVK. Předmětná kanalizace zajišťuje odvod odpadních vod pro úzký okruh uživatelů – žalobkyně ji proto provozuje výhradně v jejich soukromém zájmu. Dále namítala, že správní orgány při ukládání pokuty nerozeznaly správně polehčující a přitěžující okolnosti. Zejména přehlédly, že žalobkyně kanalizaci používá bez povolení více než 20 let, aniž by v tomto směru došlo k jakýmkoli problémům a aniž by u ní správní orgány shledaly jakékoli pochybení; tuto okolnost proto měly hodnotit v její prospěch, nikoli v neprospěch. [4] Krajský soud žalobu napadeným rozsudkem zamítl. V otázce věcné působnosti ZVK poukázal na obsah relevantní právní úpravy, závěry doktríny i judikaturu krajských soudů. Dovodil z nich, že pro vyhodnocení věcné působnosti jsou relevantní jednak pozitivní kritéria formulovaná v § 1 odst. 3 ZVK, jednak výjimky stanovené v § 1 odst. 4 ZVK. Pokud existuje kanalizace, která těmto podmínkám vyhoví, spadá tím do věcné působnosti ZVK; v takovém případě daný zákon ve svém § 1 odst. 1 definuje, že daná kanalizace slouží veřejné potřebě. S ohledem na to krajský soud doplnil, že termín kanalizace sloužící veřejné potřebě představuje spíše „obecnou proklamativní charakteristiku těch vodovodů a kanalizací, které se zákonodárce rozhodl [takto] regulovat.“ Termín sám o sobě nemá legální definici ani vlastní normativní obsah. [5] Soud dále zdůraznil, že podle § 1 odst. 2 ZVK se vodovody a kanalizace pro veřejnou potřebu zřizují a provozují ve veřejném zájmu; dané ustanovení však pouze vyzdvihuje společenský význam daných staveb, nepředstavuje naopak definiční podmínku jejich existence. Ani zřizování a provozování staveb ve veřejném zájmu proto (shodně s aspektem služby pro veřejnou potřebu podle § 1 odst. 1 ZVK) nevytváří samostatné kritérium omezující věcnou působnost ZVK. Krajský soud doplnil, že podle rozhodnutí správních orgánů naplňuje kanalizace provozovaná žalobkyní jednu z alternativních podmínek ve smyslu § 1 odst. 3 písm. a) ZVK – kanalizace vypouští denně více než 10 m3 odpadní vody (konkrétně minimálně 3 153,81 m3). Současně kanalizace nespadá pod žádné z negativních kritérií vymezených v § 1 odst. 4 ZVK. Soud nadto připomněl, že kanalizace odvádí velké množství odpadní vody s obsahem zvlášť nebezpečných a závadných látek přímo do řeky Bečvy, proto je v tomto případě „zcela jistě dán veřejný zájem na jejím zákonném [řádném] zřízení a provozování.“ Případná další kritéria nejsou podle krajského soudu relevantní, neboť nenachází svůj odraz v zákonné úpravě. [6] K námitce týkající se polehčujících a přitěžujících okolností krajský soud uvedl, že pokud správní orgány žalobkyni během tvrzených 20 let nepostihnuly, neznamená to, že kanalizaci provozovala řádně. Nadto si žalobkyně měla být vědoma právní úpravy, která jí ukládá povinnost získat povolení k provozování kanalizace; pokud jí po 20 let povolení nebylo vydáno, v důsledku čehož správní orgány o provozování kanalizace nevěděly a nemohly jej kontrolovat, nelze tuto skutečnost klást k jejich tíži a přenášet na ně odpovědnost žalobkyně za porušení zákona. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [8] Stěžovatelka v prvním okruhu kasačních námitek trvá na svém žalobním bodu, podle něhož na její případ ustanovení ZVK nedopadají. Pojem kanalizace sloužící veřejné potřebě představuje ústřední podmínku aplikace daného zákona; ustanovení § 1 odst. 3 ZVK lze použít až po aplikaci primárního § 1 odst. 1 ZVK. To podle stěžovatelky vyplývá z argumentu a rubrica. Dále stěžovatelka „v plném rozsahu odkazuje na svou argumentaci obsaženou v žalobě a odmítá závěr obsažený na str. 4 Rozsudku.“ [9] Stěžovatelka rozporuje závěr krajského soudu, podle něhož kanalizace sloužící veřejné potřebě nemá legální definici, není zavedenou legislativní zkratkou, právní předpisy pojem nekonkretizují, a nemá tedy vlastní normativní obsah (srov. odst. 17 napadeného rozsudku). Pokud by byl názor krajského soudu korektní, právní řád by podle stěžovatelky nemohl obsahovat ani další pojmy, které nejsou definovány a které je třeba vyložit buďto gramatickou výkladovou metodou, nebo například jako neurčité právní pojmy. Stěžovatelka taktéž nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, že termín kanalizace sloužící veřejné potřebě představuje obecnou proklamativní charakteristiku předmětu dané právní úpravy (srov. odst. 17 napadeného rozsudku). Pokud by byl názor krajského soudu správný, byl by zároveň vnitřně rozporný, „tím spíše by [totiž] muselo jít o pojem s normativním obsahem, neboť bezobsažný pojem by předmět zákonné regulace z logiky věci vymezovat nemohl.“ Zákonodárce by jej rovněž nemohl použít jako pojem definiční v § 1 odst. 2 ZVK. [10] Stěžovatelka dále namítá, že se krajský soud nevypořádal s názorem doktríny, který citovala již v žalobě a který uvádí, že „[v]eřejný charakter by zřejmě nezískala zařízení podniková, zařízení sloužící jen užšímu okruhu uživatelů“. Vzhledem k tomu má za to, že krajský soud nevyvrátil její žalobní tvrzení, že předmětná kanalizace obsluhuje pouze několik málo subjektů, a proto je kanalizace provozována pouze v jejich soukromém zájmu. V tomto případě tedy není naplněn aspekt služby pro veřejnou potřebu. Stěžovatelka dále uznává, že existuje zájem veřejnosti na řádném provozu kanalizací, avšak jeho ochrana plyne z jiných právních předpisů než ze ZVK. [11] Dále má stěžovatelka za to, že krajský soud v napadeném rozsudku zaměnil pojmy veřejná potřeba a veřejný zájem. Podle stěžovatelky krajský soud uvedl, že „[j]elikož kanalizace žalobkyně … slouží k odvádění velkého objemu odpadní vody s obsahem zvlášť nebezpečných a závadných látek přímo do vodního toku řeky Bečvy, je dle přesvědčení soudu v tomto konkrétním případě zcela jistě dán veřejný zájem na jejím zákonném [řádném] zřízení a provozování.“ Stěžovatelka v tomto směru namítá, že „[v]eřejný zájem je zdůrazněním ‚společenského významu a důležitosti‘ kanalizací sloužících veřejné potřebě, pokud však Rozsudek uvádí, že není definiční podmínkou jejich existence, tím spíše nemůže dovozovat, že jeho přítomnost vyvolává charakteristiku veřejné potřeby u dané kanalizace.“ [12] Druhý okruh kasačních námitek směřuje k otázce polehčujících a přitěžujících okolností. Stěžovatelka rozporuje názor krajského soudu, podle něhož správní orgány nemohly kontrolovat řádné provozování předmětné kanalizace (srov. odst. 27 napadeného rozsudku). Podle stěžovatelky je její provozování „všeobecně známo, neboť je to uvedeno v celé řadě dokumentů t