6 As 293/2024 — Nejvyšší správní soud

6 As 293/2024- 55 - text  6 As 293/2024 - 59 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Filipa Dienstbiera a Petra Šuránka v právní věci žalobkyně: ČSAD Brno holding, a.s., sídlem Zvonařka 512/2, Brno, zastoupená Mgr. Kateřinou Karfilátovou, LL.M., advokátkou, sídlem Květnového vítězství 2373/9, Praha  Chodov, proti žalovanému: Ministerstvo financí, sídlem Letenská 525/15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 10. 2022, č. j. MF25459/2022/16017/2179, o kasační stížnosti žalobkyně proti výrokům II a III rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 11. 2024, č. j. 62 A 90/2022139, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 11. 2024, č. j. 62 A 90/2022139, se ve výrocích II, III a IV ruší. II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 10. 2022, č. j. MF25459/2022/16017/2179, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti ve výši 31 483 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupkyně žalobkyně Mgr. Kateřiny Karfilátové, LL.M., advokátky. IV. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Krajský úřad Jihomoravského kraje (dále jen „krajský úřad“) rozhodnutím ze dne 30. 6. 2022, č. j. JMK 99317/2022, uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, (v rozhodném znění účinném do 31. 12. 2023), tedy přestupku spočívajícího v požadování ceny ve výši, která není v souladu s cenou úředně stanovenou. Za spáchání tohoto přestupku krajský úřad uložil žalobkyni pokutu ve výši 1 000 000 Kč. [2] Uvedeného přestupku se žalobkyně dopustila tím, že fakturovala, a tedy požadovala po dopravci ČSAD Kyjov Bus a.s., finanční částky za užití autobusových stání zastávky Brno, ÚAN Zvonařka, v rozporu s cenami úředně stanovenými v nařízeních rady Jihomoravského kraje ze dne 12. 10. 2020 a ze dne 27. 10. 2021, o stanovení maximálních cen za užití příjezdového a odjezdového stání určeného k výstupu (nástupu) osob a vyložení (naložení) [dále jen „nařízení JmK“]. Žalobkyně fakturovala uvedenému dopravci částky dle sazby 74 Kč (bez DPH) za příjezd spoje  včetně užití stání do 15 minut a 119 Kč (bez DPH) za odjezd spoje  včetně odstavení vozidla nad 15 minut, přestože podle prvého nařízení JmK činila maximální cena za užití autobusového stání maximálně 58,96 Kč (bez DPH) a za užití stání pouze pro výstup cestujících 29,48 Kč (bez DPH); a dle druhého nařízení JmK činila maximální cena za užití autobusového stání 58,92 Kč (bez DPH) a za užití stání pouze pro výstup cestujících 29,46 Kč (bez DPH). [3] K odvolání žalobkyně žalovaný rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku snížil výši uložené pokuty na 302 000 Kč, ve zbytku rozhodnutí krajského úřadu potvrdil. [4] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného a obě nařízení JmK žalobou u Krajského soudu v Brně, který ji rozsudkem označeným v záhlaví ve vztahu k části, jíž se žalobkyně domáhala zrušení nařízení JmK, odmítl (výrok I), ve vztahu k části, jíž se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného, zamítl (výrok II) a dále rozhodl tak, že žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III) a žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává (výrok IV). Dle krajského soudu nejsou nařízení JmK individuálními správními akty, ale podzákonnými právními předpisy, které správní soudy nejsou oprávněny rušit, nýbrž toliko v konkrétním případě posoudit jejich soulad se zákonem. Rozpor obsahu napadených nařízení JmK se zákonem krajský soud neshledal. [5] Jako nedůvodné pak krajský soud vyhodnotil další žalobní body zpochybňující zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. Neztotožnil se s námitkou, že žalobkyní fakturované částky představovaly úhradu za celý „balíček služeb“ skládající se z cenově regulované služby užití příjezdového a odjezdového stání a služeb doprovodných (cenově neregulovaných), jako jsou např. zajištění dispečerských služeb, poskytování informací cestujícím, nebo odstavení vozidla na dobu delší než 15 minut. Dle krajského soudu nebylo možno vůbec určit a „rozkrýt“, jaké doprovodné (cenově neregulované) služby dopravce u žalobkyně skutečně konzumoval. Postup žalobkyně krajský soud ve shodě s žalovaným označil za obcházení zákona o cenách, neboť poskytnutí základní služby s regulovanou cenou nelze vázat na povinné čerpání dodatečného balíčku cenově neregulovaných služeb a účtovat za ně souhrnnou cenu. Regulovaná položka musí být dle krajského soudu účtována zvlášť tak, aby bylo možno ověřit dodržování cenové regulace. Kupující musí mít volbu, zda s cenově regulovanou službou zakoupí také další služby. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce změny právní kvalifikace přestupku v průběhu správního řízení. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti výrokům II a III rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž nesouhlasila se závěry krajského soudu stran hodnocení zákonnosti aplikovaných nařízení JmK a v návaznosti na to zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. [7] Stěžovatelka se shodně jako v podané žalobě domnívá, že nařízení JmK nesplňují náležitosti podzákonného právního předpisu jako abstraktního právního aktu. Z materiálního hlediska je proto nelze za právní předpisy považovat, neboť se týkají jmenovitě jedenácti konkrétních autobusových nádraží na území kraje a pro každé nádraží stanovují jinou maximální přípustnou cenu regulované služby. Dle stěžovatelky se tak co do obsahu jedná spíše o individuální správní akt, k jehož vydání ovšem rada Jihomoravského kraje neměla pravomoc. Stěžovatelka v kasační stížnosti nesouhlasila s hodnocením krajského soudu, že nařízení JmK jsou nejen formálně, ale i obsahově právním předpisem, neboť nejsou adresována konkrétnímu provozovateli autobusového nádraží, nýbrž dopadají na nádraží bez ohledu na jeho aktuálního vlastníka (provozovatele). Dle stěžovatelky odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného výslovně uvádí, že nařízení JmK neregulují ceny za užití příjezdového a odjezdového stání u autobusových nádraží ve vlastnictví obcí a krajů, evidentně tedy zohledňují právě osobu vlastníka (provozovatele). [8] Za další důvod nezákonnosti nařízení JmK označila stěžovatelka jejich diskriminační povahu, neboť dopadají právě a jedině na vybraných jedenáct autobusových nádraží, zatímco ostatní nádraží žádné regulaci nepodléhají. Stěžovatelka vytkla krajskému soudu i správním orgánům, že nevysvětlily, proč nebylo nutné přistoupit k cenové regulaci užití příjezdového a odjezdového stání také u autobusových nádraží ve vlastnictví obcí a krajů. Osoba vlastníka (provozovatele) se může kdykoli změnit. Neobstojí ani argument aktuálních minimálních cen, ba dokonce nevybírání žádné úhrady na těchto nádražích. Dle názoru stěžovatelky není z hlediska rovného zacházení možné, aby cenová regulace platila jen pro některé vlastníky autobusových nádraží. [9] Stěžovatelka dále rekapitulovala žalobní námitku, dle které nařízení JmK nepřiměřeně zasahují do jejích ústavně zaručených práv na ochranu vlastnictví a práva podnikat. Řadou argumentů pak brojila proti vlastní metodice výpočtu maximálních cen, dle které jsou ceny pro jednotlivé roky nařízeními kraje stanovovány. [10] K nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného stěžovatelka uvedla, že správní orgány uspokojivě neprokázaly, že spáchala přestupek podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona o cenách. Sám krajský soud v napadeném rozsudku argumentoval rozsudkem Nejvyššího správního soudu popisujícím podobný případ (podobný skutek), který byl však právně kvalifikován jako přestupek dle § 16 odst. 1 písm. g) zákona o cenách (nevedení nebo neuchovávání evidence o cenách), nikoli jako v případě stěžovatelky dle § 16 odst. 1 písm. a) zákona o cenách (požadování ceny ve výši, která není v souladu s cenou úředně stanovenou). [11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost, že nařízení JmK jsou abstraktními normativními akty a určitá individualizace je namístě, máli cenová regulace plnit svůj účel. Jednotlivá autobusová nádraží se nalézají v různých městech a liší se co do velikosti i rozsahu poskytovaných služeb. Shodné nastavení maximální ceny pro všechny by znamenalo poškození některých provozovatelů a nepřiměřené zvýhodnění jiných. [12] K namítané diskriminaci žalovaný uvedl, že jednotlivá nádraží nalézající se v různých městech si nekonkurují. Rovněž v případě autobusového nádraží nacházejícího se u hotelu Grand v Brně neexistuje faktický konkurenční vztah s ÚAN Zvonařka v Brně provozovaným stěžovatelkou, neboť je v drtivé většině využíváno mezinárodními a vnitrostátními dálkovými linkami provozovanými bez smlouvy o veřejných službách, které cenové regulaci nepodléhají. Tato dvě nádraží tedy neposkytují totožné zboží (službu). Stanovení rozdílných maximálních