6 As 36/2024 — Nejvyšší správní soud

6 As 36/2024- 39 - text  6 As 36/2024 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové, soudce Filipa Dienstbiera a soudkyně Jiřiny Chmelové v právní věci žalobkyně: BARACOM a. s., sídlem Ke Zdibsku 66, Zdiby, zastoupená Mgr. Evou Lachmannovou, LL.M., advokátkou, sídlem Americká 525/23, Praha 2, proti žalované: rada města Rokytnice nad Jizerou, sídlem Horní Rokytnice 197, Rokytnice nad Jizerou, zastoupená JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem, sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5, proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 11. 2023, č. j. MURJ 6386/2023, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 1. 2024, č. j. 30 A 7/202435, takto: I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Žalovaná rozhodnutím vydaným na základě § 99 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ze dne 28. 11. 2023, č. j. MURJ 6386/2023, nepovolila žalobkyni výjimku z omezení nebo zákazu stavební činnosti podle územního opatření o stavební uzávěře (opatření obecné povahy č. 1/2023 „územní opatření o stavební uzávěře“ vydané usnesením žalované ze dne 30. 10. 2023, č. 325/2023) pro její záměr novostavby rodinného domu o třech bytových jednotkách na pozemku parc. č. 794/4 v katastrálním území Horní Rokytnice nad Jizerou. [2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji usnesením označeným v záhlaví tohoto rozsudku odmítl. Krajský soud zrekapituloval výsledky dvou dřívějších soudních řízení vedených ve věcech totožných účastníků, která se rovněž týkala zamítavých rozhodnutí žalované o žádostech žalobkyně o výjimku ze stavební uzávěry. V obou případech Nejvyšší správní soud ke kasačním stížnostem žalované zrušil rozsudky krajského soudu a namísto krajského soudu žaloby odmítl s odůvodněním, že rozhodnutí o žádosti o udělení výjimky není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), které by bylo samostatně přezkoumatelné (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2023, č. j. 2 As 97/202327, a ze dne 21. 12. 2023, č. j. 2 As 309/202327). Krajský soud vycházel z citovaných rozsudků a další judikatury Nejvyššího správního soudu, přičemž dospěl k závěru, že povolení záměru vyžaduje územní rozhodnutí vydané v územním řízení [konkrétně rozhodnutí o umístění stavby dle § 77 písm. a) stavebního zákona]. Teprve při přezkumu rozhodnutí vydaného v tomto navazujícím územním řízení je možné dle krajského soudu přezkoumat i rozhodnutí o žádosti o výjimku jako závazný podklad ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. Z tohoto důvodu krajský soud žalobu proti rozhodnutí o neudělení výjimky ze stavební uzávěry odmítl pro nepřípustnost [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť se jí žalobkyně domáhala přezkoumání rozhodnutí, které je ze samostatného soudního přezkumu vyloučeno [§ 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s.]. II. Kasační stížnost a vyjádření žalované [3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala nesprávné právní posouzení povahy rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry a rozporovala závěr krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, že se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které by podléhalo samostatnému soudnímu přezkumu. [4] Stěžovatelka uvedla, že při nepovolení výjimky ze stavební uzávěry nemůže stavební záměr uskutečnit a navazující řízení na tom nic nezmění. Aby se v logice dosavadní judikatury správních soudů stěžovatelka mohla domoci přezkumu rozhodnutí o výjimce (stěžovatelka připomněla, že proti tomuto rozhodnutí není přípustné odvolání, a žaloba je tak reálně jediným a prvním opravným prostředkem), musela by požádat o vydání územního rozhodnutí pro umístění stavby. Při nedoložení kladného rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry však bude územní řízení zastaveno bez věcného posouzení. Na řízení, které je předem odsouzeno k nezdaru, by navíc stěžovatelka byla nucena vynaložit významné úsilí a nezanedbatelnou finanční investici na projektovou dokumentaci v plném rozsahu, jakož i na obstaravatelskou činnost, a to pouze z toho důvodu, aby dosáhla na soudní přezkum rozhodnutí o zastavení řízení a následného rozhodnutí o odvolání. Také stavební úřad by byl nucen vést zbytečné územní řízení, jehož výsledek je předurčen pravomocným negativním rozhodnutím o výjimce ze stavební uzávěry. Totéž dle stěžovatelky platí i pro dotčené orgány, jejichž závazná stanoviska je stěžovatelka povinna k žádosti o územní rozhodnutí doložit. [5] Stěžovatelka odmítla paralelu s rozhodnutím o výjimce z obecných požadavků na výstavbu (§ 169 stavebního zákona) a rozhodnutím o výjimce ze stavební uzávěry (§ 99 stavebního zákona), a tedy i přenositelnost judikaturních závěrů na danou věc. V této souvislosti uvedla, že v prvém případě rozhoduje stavební úřad totožný jako v navazujícím řízení, proti jehož rozhodnutí se lze odvolat; ve druhém případě nikoli. Předmětem řízení o výjimce ze stavební uzávěry je otázka, zda lze záměr na pozemku vůbec uskutečnit; předmětem řízení o výjimce z obecných požadavků na výstavbu jde o otázku, v jaké podobě je záměr přípustný. [6] Stěžovatelka nesouhlasila s tím, že předmět řízení o výjimce ze stavební uzávěry je jen jakousi podmnožinou předmětu územního řízení o umístění stavby. Nejvyšší správní soud dle stěžovatelky ve své judikatuře týkající se povahy rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry směšuje subsumované právní akty (závazná stanoviska) a správní rozhodnutí o předběžné otázce, které musí být předloženo, avšak je samostatně soudně přezkoumatelné. Stěžovatelka v této souvislosti odkázala na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009113, č. 2434/2011 Sb. NSS. [7] Dále stěžovatelka namítla, že situace přípravy budoucího záměru je odlišná od situace, kdy byl záměr stavebníkem již nepovoleně realizován jako „černá stavba“, bylo zahájeno řízení o odstranění stavby, poté na žádost stavebníka řízení zahájeno řízení o dodatečném povolení stavby a jako nezbytná podmínka dodatečného povolení i řízení o výjimce ze stavební uzávěry (jako tomu bylo v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2023, č. j. 2 As 189/202147, a ze dne 14. 11. 2023, č. j. 5 As 318/202135). V odkazovaných případech již v důsledku nepovolené činnosti stavebníka probíhalo správní řízení o odstranění stavby, které bez ohledu na výsledek řízení o žádosti o výjimku muselo být ukončeno rozhodnutím stavebního úřadu, které má s konečnou platností vyřešit, zda stavba (již uskutečněná) je v území přípustná a bude dodatečně povolena, anebo bude nařízeno její odstranění. [8] Dle stěžovatelky představuje odmítnutí soudního přezkumu rozhodnutí o nepovolení výjimky ze stavební uzávěry odepření spravedlnosti a porušení práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i čl. 38 Listiny zaručujícího právo na projednání věci bez zbytečných průtahů; zprostředkovaně též čl. 11 odst. 1 Listiny zaručujícího ochranu vlastnictví. Přímý dopad nepovolení výjimky do právní sféry jednotlivce je dle stěžovatelky jednoznačný, bez pochybností konečný a determinující výsledek jakéhokoli navazujícího řízení. [9] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu k projednávané otázce. Důvody pro samostatný přezkum rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry uváděné stěžovatelkou považuje žalovaná toliko za praktické a ekonomické povahy. Povolení stěžovatelčina záměru v územním řízení není limitováno jen stavební uzávěrou, ale rovněž povinností splnit další podmínky (vyhovění požadavkům správy KRNAP a orgánů ochrany přírody, soulad s územním plánem apod.). Dle žalované tak nelze vyloučit, že by k zamítnutí případné žádosti stěžovatelky o územní rozhodnutí vedly i další důvody. Není však důvod posuzovat v rámci soudního přezkumu jednotlivé aspekty případu odděleně, naopak záměr je třeba v územním řízení posuzovat komplexně (v celkovém kontextu). V soudním řízení mají být dle žalovaného přezkoumávány konečné výstupy veřejné správy, což odráží dělbu moci vyplývající z ústavního pořádku. Jestliže se stěžovatelka nekonsensuálně pokouší prosadit v území vlastní představy a usiluje o maximalizaci vlastních stavebních možností, jde o její svobodnou volbu. Zároveň s tím však stěžovatelka nese jak riziko neúspěchu, tak riziko vynaložení nákladů na projektovou dokumentaci. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [10] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná. [11] Podle § 99 odst. 3 stavebního zákona příslušná rada může na žádost povolit výjimku z omezení nebo zákazu stavební činnosti