2 As 3/2025 — Nejvyšší správní soud

2 As 3/2025- 50 - text  2 As 3/2025 - 56 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Sylvy Šiškeové a soudců Tomáše Kocourka a Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: ATLAS AUDIT s.r.o., se sídlem K Bílému vrchu 1717, Čelákovice, zast. JUDr. Jiřím Matznerem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Anny Letenské 34/7, Praha 2, proti žalované: Rada pro veřejný dohled nad auditem, se sídlem Vodičkova 1935/38, Praha 1, proti rozhodnutí žalované ze dne 31. 1. 2024, č. j. RVDA135/2024, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2024, č. j. 18 A 13/202466, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Tato věc se týká otázky pravomoci žalované ke kontrolní činnosti u auditorů provádějících povinný audit subjektů veřejného zájmu v případě, kdy auditor tuto činnost ukončí, a také otázkou pravomoci vést případné přestupkové řízení. Konkrétně jde o přestupek spočívající v neposkytnutí potřebné součinnosti při kontrole realizované žalovanou. [2] Kontrolní výbor žalované uznal žalobkyni vinnou tím, že dne 7. 8. 2023 v čase 8:47 až 9:37 v místě svého sídla nezajistila přítomnost osoby oprávněné k předložení směrnic ISQC1 a ISQM1, dokumentace vnitřního kontrolního systému a spisů auditora, které byly vybrány ke kontrole. Žalobkyně tedy neposkytnutím potřebné součinnosti znemožnila zahájení tzv. kontroly na místě, čímž porušila povinnost podle § 10 odst. 2 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), a dopustila se přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Kontrolní výbor žalované žalobkyni uložil pokutu ve výši 50 000 Kč a náhradu nákladů řízení ve výši 1 000 Kč. Žalovaná zamítla odvolání žalobkyně a napadené rozhodnutí potvrdila. [3] Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze, který žalobu zamítl. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [4] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) v kasační stížnosti označila za správný závěr městského soudu, podle něhož za rok 2018 prováděla audit jak u subjektů veřejného zájmu spadajících do působnosti čl. 26 odst. 2 písm. a) nařízení č. 537/2014 ze dne 16. dubna 2014 o specifických požadavcích na povinný audit subjektů veřejného zájmu a o zrušení rozhodnutí Komise 2005/909/ES (dále „nařízení č. 537/2014“), tak u subjektů spadajících pod písm. b) téhož článku. Bylo na ni tedy možné vztáhnout § 24 odst. 5 písm. a) i písm. b) zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (dále „zákon o auditorech“). Městský soud se však teleologickým výkladem nesprávně přiklonil k delší lhůtě podle § 24 odst. 5 písm. b) zákona o auditorech, po kterou je stěžovatelka považována za auditora subjektů veřejného zájmu, a žalovaná u ní tak může provádět kontrolu. [5] Podle stěžovatelky odporuje výklad městského soudu účelu citovaného ustanovení i smyslu stanovených lhůt. U auditorů provádějících audit „významnějších“ subjektů veřejného zájmu je dán silnější veřejný zájem na prověřování auditora, a proto jsou kladeny vyšší nároky také na kontrolní orgán v podobě kontrol v tříletých cyklech. Ukončíli však auditor provádění auditů subjektů veřejného zájmu, není již dán důvod, aby kontroly nadále prováděla žalovaná. Oprávnění provádět kontroly tak přechází zpět na Komoru auditorů České republiky (dále též „Komora“). Na kontrolách auditorů běžných účetních jednotek je totiž dán nižší veřejný zájem. Není důvod přiklonit se k delší lhůtě pro kontrolu auditora. I u auditora, který by prováděl audit desítek výhradně „významnějších“ subjektů veřejného zájmu, a splňoval by tak jen podmínky podle § 24 odst. 5 písm. a) zákona o auditorech, by byla doba, po kterou by podléhal kontrole ze strany žalované po ukončení činnosti u subjektů veřejného zájmu, tříletá. [6] Provádíli auditor povinný audit subjektů veřejného zájmu, kvůli čemuž se na něj vztahuje jak tříletá, tak šestiletá kontrolní perioda, je ve veřejném zájmu, aby byla prováděna kontrola kvality v kratší periodě. Po ukončení tohoto typu auditů však zvýšený veřejný zájem na tom, aby kontrolu prováděla žalovaná, zaniká, a nikoli vzniká, jak nesprávně dovodil městský soud. [7] Žalovaná v okamžiku vydání napadeného rozhodnutí nesplňovala podmínky osobní příslušnosti vůči stěžovatelce, a její rozhodnutí je tak nicotné. Městský soud posoudil tuto otázku nesprávně, neboť příslušnost správního orgánu musí být dána po celou dobu řízení. V opačném případě je vydané rozhodnutí nezákonné, případně nicotné. Žalovaná s ohledem na § 24 odst. 5 ve spojení s § 24 odst. 2, § 35 odst. 1 a § 39c odst. 4 písm. a) zákona o auditorech pozbyla svou příslušnost vůči stěžovatelce nejpozději ke dni 31. 12. 2023. [8] Stěžovatelka dále namítá, že skutek, který podle žalované spáchala, je od počátku řízení vymezen vadně. Přítomnost osoby oprávněné k předložení směrnic ISQC1 a ISQM1, dokumentace vnitřního kontrolního systému a spisů auditora vybraných ke kontrole totiž zajistila. Stěžovatelka nebyla povinna upozornit správní orgány na vadné vymezení skutku. Naopak bylo jejich povinností vymezit skutek správně a natolik přesně, aby jím bylo možné shledat stěžovatelku vinnou. Závěr městského soudu, podle něhož pokud zaměstnankyně stěžovatelky paní M. nepředložila kontrolorům požadované podklady, nebyla k jejich předložení oprávněna, ani závěr, že se navíc jedná pouze o obecné konstatování stěžovatelky bez jakýchkoli důkazů, neobstojí. Jinak by tomu bylo, pokud by byl skutek vymezen např. tak, že stěžovatelka kontrolním pracovníkům nepředložila požadované dokumenty. Vady řízení nelze klást k tíži stěžovatelce. Stěžovatelce nemůže jít k tíži ani procesní strategie, kterou zvolí. [9] Stěžovatelka dále nesouhlasí se závěrem městského soudu, že právní úprava nestanoví povinnost učinit analýzu rizik a na jejím základě stanovit kontrolu. V řízení nebyla předložena analýza rizik, ačkoli to zákon požaduje. Žalovaná tedy zahájila kontrolu svévolně v rozporu se zákonem. [10] Stěžovatelka dále namítá, že ve správním řízení požadovala nařídit ústní jednání. Městský soud přisvědčil žalované, že by to bylo nadbytečné, ale řádně neposoudil stěžovatelčiny námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka především poukázala na zdravotní indispozici svého jednatele, nařízení celozávodní dovolené a osobního vysvětlení důvodů svého jednání. Tyto skutečnosti byly nesprávně hodnoceny jako přitěžující okolnosti. [11] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s napadeným rozsudkem. Stěžovatelka nesprávně směšuje dva odlišné předměty právní regulace, a sice minimální (krajní) periodicitu kontrol kvality podle významnosti subjektů veřejného zájmu podle čl. 26 odst. 2 nařízení č. 537/2014 a fikci auditora provádějícího povinný audit alespoň jednoho subjektu veřejného zájmu podle § 24 odst. 5 zákona o auditorech. Posouzení městského soudu je oproti tomu správné. [12] Od 1. 1. 2024 nemá sice žalovaná vůči stěžovatelce věcnou (ani osobní) příslušnost k provádění kontroly kvality, nicméně vedení přestupkového řízení je na kontrole nezávislé. Není vyloučeno jeho skončení (i) po ukončení kontroly některým ze způsobů podle § 18 kontrolního řádu, (ii) v době, kdy obviněný kontrolní pravomoci již vůbec nepodléhá nebo (iii) poté, co kontrolní pravomoc přejde na jiný správní orgán. Žalovaná trvá na tom, že skutek je vymezen řádně místem, časem i způsobem spáchání. Stěžovatelčina tvrzení se jeví jako účelová. Analýza rizik není obligatorní součástí oznámení o zahájení kontroly. Nekonání ústního jednání bylo v napadeném rozhodnutí řádně a přezkoumatelně odůvodněno. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [13] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná. III. A Žalovaná měla pravomoc provést kontrolu . [14] Stěžovatelka naposledy prováděla audit u subjektů veřejného zájmu v roce 2018. Z tohoto důvodu zpochybňuje pravomoc žalované provádět kontrolu v srpnu 2023. Pro odpověď na otázku, zda tato pravomoc žalované byla dána, je třeba posoudit, zda byla stěžovatelka v době, kdy u ní žalovaná prováděla kontrolu, auditorem provádějícím audit alespoň u jednoho subjektu veřejného zájmu, resp. zda se na ni dala uplatnit fikce podle § 24 odst. 5 zákona o auditorech, jak tvrdí žalovaná. [15] Podle § 24 odst. 2 zákona o auditorech systém zajištění kvality zahrnuje kontroly kvality organizované a řízené a) kontrolním výborem podle § 39c odst. 4 písm. a) a b) dozorčí komisí podle § 35 odst. 1. [16] Podle § 35 odst. 1 zákona o auditorech je dozorčí komise kontrolním orgánem Komory. Počet členů a náhradníků dozorčí komise stanoví statut Komory. Dozorčí komise organizuje a řídí kontroly kvality u auditora, který neprovádí povinný audit ani u jednoho subjektu veřejného zájmu, kontroluje dodržování tohoto zákona, plnění usnesení sněmu, dodržování jiného právního předpisu o