4 As 237/2024 — Nejvyšší správní soud

4 As 237/2024- 58 - text 4 As 237/2024-63 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Petry Weissové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: České dráhy, a.s., se sídlem Nábřeží L. Svobody 1222, Praha proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí místopředsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 11. 10. 2023, č. j. UPDI 3191/23/MR, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 9. 2024, č. j. 8 A 141/202344, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. [1] Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále také jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 13. 6. 2023, č. j. UPDI-1930/23/PP2, shledal žalobkyni vinnou tím, že jako provozovatelka celostátní dráhy mezi železničními stanicemi Praha-Vršovice, obvod Praha-Eden - Praha Jih a v obvodech železničních stanic Bohumín, Děčín hl. n. a Praha Jih (dále také jen „dotčené úseky dráhy“), v rozporu s § 42c odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách (dále jen „zákon o dráhách“), v období od 14. 7. 2022 do 21. 4. 2023 nezřídila odštěpné závody, prostřednictvím kterých měla povinnost provozovat drážní dopravu odděleně od provozování dráhy, neboť provozovala zároveň celostátní dráhu i drážní dopravu, která nesloužila výhradně k zajištění provozování dráhy, čímž spáchala přestupek podle § 51 odst. 4 písm. v) zákona o dráhách. Za to jí byla uložena pokuta podle § 51 odst. 10 písm. d) zákona o dráhách ve výši 300.000 Kč. [2] Místopředseda Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále také jen „původní žalovaný“) zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. [3] S účinností od 1. 1. 2024 byl zákonem č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, zrušen Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře. Jeho působnost přešla na žalovaného. II. [4] Proti napadenému rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který ji shora označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zamítl jako nedůvodnou. [5] Městský soud předeslal, že skutkový stav věci není mezi účastníky sporný. Žalobkyně byla v období od 14. 7. 2022 do 21. 4. 2023 provozovatelkou celostátní dráhy v dotčených úsecích dráhy a současně provozovala drážní dopravu, která nesloužila výhradně k zajištění provozování dráhy, aniž by zřídila odštěpné závody, jak jí ukládal § 42c odst. 1 zákona o dráhách. Tím naplnila skutkovou podstatu přestupku podle § 51 odst. 4 písm. v) téhož zákona. Odpovědnost za přestupek je objektivní. Podle městského soudu se jí žalobkyně nezprostila ani poukazem na žádost o změnu kategorizace dráhy a délku řízení o této změně, ani tvrzením, že učinila vše pro zabránění přestupku. Žádost na Ministerstvo dopravy o změnu kategorizace dráhy [resp. úseku Praha Vršovice seř. n. (odj. skupina) – Praha-Jih] podala dne 7. 10. 2020 až s desetiměsíční prodlevou od vzniku povinnosti zřídit odštěpný závod (dne 15. 1. 2020), což nelze považovat za vynaložení veškerého úsilí, a tudíž za liberační důvod. [6] Ačkoliv městský soud nezpochybnil údaje o (malé) délce dotčených úseků dráhy, ani jejich poměr k celkové délce tratí v České republice, uzavřel, že tato skutečnost neměla vliv na posouzení odpovědnosti za přestupek, jelikož jeho skutková podstata není ovlivněna délkou dotčených úseků dráhy. Naplnění zákonných znaků skutkové podstaty bylo prokázáno, a proto městský soud považoval argumentaci zanedbatelným rozsahem dotčených úseků dráhy za irelevantní. [7] Žalobkyně také tvrdila, že povinnost zřídit odštěpné závody vyplývala z transpozice Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2370 ze dne 14. prosince 2016, kterou se mění směrnice 2012/34/EU, pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici a správu a řízení železniční infrastruktury (dále jen „směrnice“), jejímž cílem je zabránit narušení hospodářské soutěže. Bylo tedy třeba zkoumat, zda skutečně dochází jednáním kvalifikovaným jako přestupek k ohrožení hospodářské soutěže. Městský soud k tomu uvedl, že smyslem § 42c odst. 1 zákona o dráhách je mimo jiné preventivně vyloučit možnost narušení hospodářské soutěže. Pro vznik povinnosti je pak lhostejné, zda k narušení soutěže aktuálně dochází či jaká je pravděpodobnost jejího narušení. Samotné nezřízení odštěpného závodu naplňuje skutkovou podstatu přestupku, aniž by bylo nutné ohrožení hospodářské soutěže prokazovat; to skutková podstata přestupku nevyžaduje. [8] Městský soud se závěrem vypořádal s namítanou nesprávnou výší uložené pokuty. Dospěl k závěru, že změna zákona o dráhách, konkrétně nahrazení odštěpného závodu pobočkou v § 42c tohoto zákona a v ustanoveních navazujících, neměla vliv na rozhodování správního orgánu, neboť podstata povinnosti provozovatelů zůstala stejná – provozovatel dráhy, který na ní zároveň provozuje drážní dopravu, která neslouží výhradně k zajištění provozování dráhy, musí tyto provozy institucionálně oddělit. Pokuta plnila represivní i preventivní funkci. Správní orgány při stanovení výše pokuty zohlednily povahu a závažnost přestupku, dobu jeho trvání i majetkové poměry žalobkyně. Žalobní námitky ohledně nezohlednění pasiv byly podle městského soudu nekonkrétní a neprokázané. Městský soud neshledal ani důvod pro moderaci uložené sankce, jelikož ta byla uložena v zákonném rozmezí, nebyla likvidační a odpovídala zásadám správního uvážení. III. [9] Proti napadenému rozsudku nyní žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí kasační stížností z důvodů podřaditelných pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhuje zrušit napadený rozsudek, napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení. [10] Stěžovatelka namítá, že nemůže nést odpovědnost za postup Ministerstva dopravy v řízení o změně kategorie dráhy. Tvrdí, že již dne 7. 10. 2020 podala žádost o změnu kategorie dráhy celostátní veřejně přístupné na vlečku veřejně nepřístupnou, aby se na úsek Praha Vršovice seř. n. (odj. skupina) – Praha-Jih povinnost podle § 42c zákona o dráhách nevztahovala. Ministerstvo dopravy řízení přerušilo a podmínilo pokračování úpravou zabezpečovacího zařízení, což stěžovatelka učinila. Podle jejího názoru tato žádost představuje liberační důvod podle § 21 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. Stěžovatelka zdůrazňuje, že rozhodné období, jehož se přestupek týká (14. 7. 2022 až 21. 4. 2023), začíná až 21 měsíců po podání žádosti, tudíž městský soud nemohl argumentovat desetiměsíční prodlevou při podání žádosti. Postup Ministerstva dopravy nelze přičítat stěžovatelce k tíži, a proto mělo být řízení o přestupku v rozsahu týkajícím se uvedeného úseku dráhy zastaveno. Stěžovatelka současně považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný, neboť městský soud neodůvodnil, proč nebyla délka řízení u Ministerstva dopravy relevantní pro posouzení její odpovědnosti za přestupek. [11] Stěžovatelka také vznáší námitky ohledně zanedbatelného rozsahu dráhy jí provozované. V rozhodném období provozovala pouze 65 km celostátní dráhy, což představuje přibližně 0,68 % celkové délky tratí v České republice. Podle stěžovatelky je povaha a závažnost přestupku s ohledem na tento rozsah minimální a neodůvodňuje uložení pokuty ve výši třetiny zákonné sazby. Namítá, že žalovaný nezjišťoval, zda na dotčených tratích působili jiní dopravci, které by mohla znevýhodnit, a tím porušil povinnost zjistit význam a rozsah následku přestupku [§ 38 písm. b) zákona o přestupcích]. Závažnost přestupku žalovaný posuzoval pouze podle významu chráněného zájmu, nikoli podle rozsahu následků či okolností spáchání přestupku, což stěžovatelka nepovažuje za správné. [12] Stěžovatelka dále namítá absenci ohrožení hospodářské soutěže. Tvrdí, že úprava § 42c zákona o dráhách transponuje směrnici, jejímž cílem je zabránit narušení hospodářské soutěže. Podle stěžovatelky měl žalovaný i městský soud zkoumat, zda k narušení hospodářské soutěže skutečně dochází, nebo zda k němu jednání stěžovatelky mohlo vést. Podle stěžovatelky na dotčených tratích hospodářská soutěž neexistovala, nebo jen minimálně, a stěžovatelka dodržovala § 62 odst. 4 zákona o dráhách, který zakazuje křížové financování. Tvrdí, že investice do zabezpečovacího zařízení mnohonásobně převyšují příjmy z provozování dráhy, takže k převodu prostředků nemohlo dojít. Podle stěžovatelky žalovaný i městský soud nesprávně právně posoudili věc, když tyto skutečnosti nezohlednili při hodnocení povahy a závažnosti přestupku. [13] Poslední stížnostní námitka směřuje proti výši pokuty. Stěžovatelka tvrdí, že pokuta nemohla mít preventivní funkci, protože v době