ÚOHS R0035/2026/VZ – NÁSTAVBA MATEŘSKÉ ŠKOLY VELEŠOVICE

Obviněný uzavřel dne 28. 6. 2023 smlouvu o dílo (dále jen „smlouva o dílo“) s dodavatelem –

Dne 29. 9. 2023 byl mezi obviněným a vybraným dodavatelem uzavřen dodatek č. 1 ke smlouvě o dílo (dále jen „dodatek č. 1“). Důvody pro uzavření dodatku č. 1 byly zejména změna požárně bezpečnostního řešení stavby, dodržení technologických procesů – vysychání anhydritové podlahy před pokládkou podlahoviny, dodací termíny výrobců vnitřních dveří v návaznosti na PBŘ a změny v interiéru stavby, přičemž současně došlo k navýšení výsledné ceny plnění a prodloužení termínu plnění. Přílohu dodatku č. 1 tvoří položkový rozpočet (dále jen „rozpočet dodatku č. 1“), který zahrnuje všechny související vícepráce a méněpráce uvedené v jednotlivých položkách č. 1–49. Současně z čl. II. odst. 1 dodatku č. 1 vyplývá, že nový termín dokončení prací byl stanoven do 30. 11. 2023. Dne 28. 11. 2023 byl mezi obviněným a vybraným dodavatelem uzavřen dodatek č. 2 ke smlouvě o dílo (dále jen „dodatek č. 2“). Důvody pro uzavření dodatku č. 2 byly zejména přestavba šatny a WC na WC pro invalidy v 1. nadzemním podlaží, náhrada kovových zárubní za obložky a posuvné dveře do pouzdra, přičemž současně došlo k navýšení výsledné ceny plnění. Přílohu dodatku č. 2 tvoří položkový rozpočet (dále jen „rozpočet dodatku č. 2“),

Vzhledem k tomu, že Úřad získal pochybnosti, zda se obviněný nedopustil pokračování v přestupku ve smyslu § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, (dále jen „ZZVZ“)1 tím, že postupoval v rozporu s § 222 odst. 1 ZZVZ, neboť umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jeho trvání bez provedení nového zadávacího řízení dle zákona, když uzavřel dne 29. 9. 2023 dodatek č. 1 ke smlouvě o dílo a dne

Dne 10. 2. 2026 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0983/2025/VZ, č. j. ÚOHS05531/2026/500, kterým rozhodl, že se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 ZZVZ, neboť umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy uzavřené dne 28. 6. 2023 mezi obviněným a vybraným dodavatelem na plnění veřejné zakázky, když po dobu trvání závazku bez provedení nového zadávacího řízení dle citovaného zákona uzavřel k této smlouvě dne 29. 9. 2023 dodatek č. 1 a dne

Za spáchání pokračování v přestupku Úřad uložil obviněnému podle § 268 odst. 5 ZZVZ pokutu ve výši 50 000 Kč (výrok II). Dále mu uložil povinnost uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč (výrok III).

Úřad konstatoval, že v šetřeném případě obviněný uzavřel s vybraným dodavatelem smlouvu o dílo na předmět plnění veřejné zakázky, přičemž cena sjednaná ve této smlouvě činila 9 107

Ve vztahu k provedeným změnám závazku uvedeným v jednotlivých položkách rozpočtu dodatku č. 1 a dodatku č. 2 argumentoval obviněný v průběhu šetření jeho postupu mimo jiné zatříděním změn v rámci § 222 odst. 4 a 5 ZZVZ.

Mezi změny podle § 222 odst. 4 ZZVZ (tj. změny „de minimis“) obviněný zařadil změny uvedené v položkách č. 6, 7, 12–14 a 23–26 rozpočtu dodatku č. 1 a změnu uvedenou v položce č. 6 rozpočtu dodatku č. 2. Celková hodnota uvedených víceprací a méněprací (v rozpočtu dodatku č. 1 i

Zásadní závěr učinil Úřad v bodě 82 napadeného rozhodnutí. Uvedl, že ve vztahu k výjimce podle § 222 odst. 4 ZZVZ celková hodnota změn již zařazených obviněným pod § 222 odst. 4 zákona činí v absolutní hodnotě částku 382 358,14 Kč bez DPH, tj. cca 4,2 % původní hodnoty závazku ze smlouvy. Pakliže by ostatní změny závazku (viz body 69 až 72 napadeného rozhodnutí) měly rovněž být zařazeny pod výjimku dle § 222 odst. 4 ZZVZ, v takovém případě by dané změny představovaly v absolutní hodnotě změnu ve výši 1 402 790,5 Kč bez DPH (viz body 54 a 55 napadeného rozhodnutí). Pokud by byla tato hodnota připočítána k částce hodnoty změny již zařazené zadavatelem podle § 222 odst. 4 ZZVZ, získaná hodnota změn by činila 1 785 148,64

Úřad uzavřel, že v případě předmětných změn nebyly splněny zákonné podmínky pro aplikaci žádné z výjimek podle § 222 odst. 2, 4, 5, 6 a 7 ZZVZ.

Úřad posoudil popsané porušení zákona obviněným a dospěl k závěru, že daný postup obviněného naplňuje znaky pokračování v přestupku. Jednotlivé dílčí útoky (uzavření dodatků č. 1 a č. 2 ke smlouvě o dílo), které by samy o sobě představovaly samostatné přestupky, s ohledem na to, že naplňují stejnou skutkovou podstatu [přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ], k jejich provedení došlo stejným způsobem (uzavřeny dodatky ke smlouvě o dílo v obdobném znění), souvisejí spolu časově (navazují na sebe; v jednání obviněného je patrná časová a plánovaná návaznost jednotlivých útoků) a jsou spojeny souvislostí v předmětu útoku (týkají se vždy změny rozsahu prací u konkrétní stavby) i z hlediska jejich cíle, resp. jednotného záměru (uzavření dodatku ke smlouvě o dílo mimo zadávací řízení podle zákona), společně tvoří jeden pokračující přestupek.

Úřad se dále zabýval konkrétními hledisky pro určení výměry výše pokuty. Podle § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ platí, že za přestupek podle odst. 1 citovaného ustanovení zákona, nepoužije-li se postup podle odst. 3 nebo 5 citovaného ustanovení zákona, lze uložit pokutu do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle odst. 1 písm. a) až e) citovaného ustanovení zákona. V daném případě se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ, přičemž obviněnému lze uložit správní trest pokuty ve výši 1 258 903,9 Kč (10 % z ceny veřejné zakázky, tj. celkové ceny za plnění na základě smlouvy včetně všech jejích dodatků ve výši 12 589 039 Kč vč. DPH).

Uloženou pokutu ve výši 50 000 Kč Úřad považuje za zcela přiměřenou závažnosti, povaze, následkům a veškerým okolnostem spáchaného pokračujícího přestupku, a nelze ji tak považovat za nepřiměřeně vysokou či neodpovídající míře porušení chráněného zájmu.

Dne 27. 2. 2026 obdržel Úřad v zákonné lhůtě rozklad obviněného proti napadenému rozhodnutí.

Obviněný napadá rozhodnutí v plném rozsahu a domáhá se jeho zrušení. V rozkladu zejména obecně konstatuje, že Úřad nemá posuzovat věc podle „dílčí okolnosti díla“, samostatně zjištěné a identifikované, jeho výklad zákona je příliš extenzivní a využívá jej v neprospěch obce jako kontrolovaného. Podle obviněného není právním aktem rozpočet, jehož položky jsou přepočítávány, nýbrž pouze smlouva a její dodatky. Správným výkladem všech skutečností dopadajících na šetřený případ je nutno dojít k závěru, že obviněný splnil podmínky pro možné konstatování výjimky pro svůj postup. Oba dodatky je také nutno posuzovat samostatně.

Obviněný setrvává na stanovisku, že jeho postup naplnil podmínky výjimek podle § 222 odst. 5 a 6 ZZVZ. Tvrdí, že práce sjednané dodatky nebyly zahrnuty v původním závazku, byly nezbytné, změna v osobě dodavatele nebyla fakticky možná z ekonomických a technických důvodů a jakékoli jiné řešení by zadavateli způsobilo značné obtíže a zvýšení nákladů. Dále uvádí, že potřebu změn nemohl předvídat a namítá, že Úřad vyložil § 222 ZZVZ nepřiměřeně extenzivně a formalisticky. Současně zdůrazňuje, že jde o malou obec s omezeným personálním aparátem, po níž nelze spravedlivě požadovat stejnou míru administrativní a právní kapacity jako po větších územních samosprávných celcích. Nároky, které jsou v tomto smyslu na obec kladeny, by nemohly obstát u vyšších soudů, přičemž nemůžou obstát ani z hlediska principu proporcionality.

Závěrem obviněný žádá náhradu nákladů za právní zastoupení, jež vyčíslil na celkovou částku

Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu mi předal spis spolu se svým stanoviskem k rozhodnutí o rozkladu.

Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen „zákon o přestupcích“) přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí v plném rozsahu.

Ačkoli jsem neshledal důvodnou žádnou z námitek uvedených v rozkladu, při přezkumu napadeného rozhodnutí podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích jsem dospěl k jinému právnímu posouzení věci, než jak jej provedl Úřad. Proto jsem usnesením ze dne 1. 4. 2026 vyzval obviněného podle § 39 odst. 1 správního řádu, aby se ve lhůtě do sedmi dnů ode dne doručení usnesení vyjádřil k úvahám směřujícím k jinému právnímu posouzení věci a tím i k možné změně napadeného rozhodnutí.

Obviněný v této lhůtě doručil své vyjádření, ve kterém sice kvituje změnu v popisu jednání obviněného, nicméně i nadále trvá na tom, že se jedná o formalistický přístup vůči malé obci.

Námitky v rozkladu, jež uvádí obviněný, považuji za tak obecně formulované a nepřesvědčivé, že nemohou být důvodem pro zrušení ani změnu napadeného rozhodnutí. Přesto se k nim níže ve stručnosti vyjádřím.

Stěžejní rozkladová argumentace směřuje proti právnímu posouzení změn závazku podle § 222

Nedůvodná je zejména námitka aplikace § 222 odst. 5 ZZVZ. Samotná skutečnost, že dodatečné práce nebyly výslovně zahrnuty v původním závazku, k naplnění tohoto ustanovení nepostačuje.

Obdobně nelze přisvědčit ani námitce založené na aplikaci § 222 odst. 6 ZZVZ. Úřad v napadeném rozhodnutí přesvědčivě vysvětlil, proč v relevantním rozsahu nešlo o okolnosti objektivně nepředvídatelné při přípravě zadávacího řízení s náležitou péčí. Jestliže zadavatel vstupoval do realizace stavby za situace, kdy některé aspekty budoucího dispozičního a interiérového řešení nebyly definitivně dořešeny, nelze následné změny bez dalšího přičítat kategorii nepředvídatelných okolností ve smyslu zákona.

Zadavatel je povinen počínat si při přípravě zadávacího řízení pečlivě a zvážit dostatečně své potřeby ve vztahu k výsledku díla. Mezi nepředvídatelné okolnosti se řadí takové situace, kdy

K možnosti aplikace § 222 odst. 2 ZZVZ Úřad nepřihlédl, neboť z obsahu zadávací dokumentace ani smlouvy o dílo nevyplývá, že by si zadavatel vyhradil změny závazku odpovídající posuzovaným úpravám ve smyslu § 100 odst. 1 ZZVZ. V případě předmětných změn se proto nemůže jednat o změny vyhrazené, a tedy ani o změny nepodstatné podle § 222 odst. 2 ZZVZ.

Ani argumentace poukazující na velikost obce a omezené personální kapacity nemůže obstát.

Nakonec ani procesní námitky obviněného neshledávám důvodnými. Ze sdělení Úřadu ze dne

K argumentaci obviněného uvedené v jeho vyjádření ze dne 13. 4. 2026, že není spravedlivé do podstatné změny závazku započítávat kromě víceprací též méněpráce, uvádím následující. Dle postupu doporučeného Evropskou komisí (byť výslovně nevyjádřeného v žádném závazném unijním dokumentu), který je uveden ve výkladovém stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj, je nutno vždy sčítat absolutní hodnotu provedených změn, a to i v případě záměn téhož plnění (např. výměny plastových oken za dřevěná, kdy finanční hodnota „původních“ plastových oken bude sečtena s finanční hodnotou „nových“ dřevěných oken). Pokud bude předmět plnění veřejné zakázky rozšířen např. o 7 %, a zároveň v této souvislosti nebude realizováno 5 % z původně zadaného plnění, činí hodnota změny 7 % + 5 % = 12 %.2 Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že

Jak jsem již předeslal výše, mám za to, že rozklad samotný ani vyjádření obviněného ze dne

Ačkoli skutková zjištění učiněná Úřadem považuji za správná, právní závěry z nich učiněné je třeba změnit, resp. je třeba je upřesnit.

Rozhodnutím Úřadu byl obviněný uznán vinným pokračováním přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ spáchaného uzavřením dodatku č. 1 a dodatku č. 2 ke smlouvě ze dne 28. 6. 2023 na plnění shora uvedené veřejné zakázky. K porušení zákona mělo dojít tím, že obviněný oběma dodatky navýšil původní hodnotu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku celkem o 1 785

Nemůže se proto jednat o pokračování v přestupku, neboť dodatkem č. 1 zákon porušen nebyl.

Pokud by tedy zadavatel neuzavřel dodatek č. 2, změny provedené pouze dodatkem č. 1 by naplnily výjimku podle § 222 odst. 4 písm. b) ZZVZ.

S ohledem na zjištění, že jednání obviněného nebylo pokračováním v přestupku, ale pouze jedním přestupkem, jsem přistoupil také k přiměřenému snížení uložené pokuty.

K tomu uvádím, že původní východiska k výpočtu pokuty, jak je uvedl Úřad v napadeném rozhodnutí, se nijak podstatně nemění. I při výpočtu nové pokuty vycházím z § 268 odst. 2 písm. a)

I nadále platí, že se obviněný dopustil porušení zákona tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 ZZVZ, když umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy po dobu jejího trvání bez provedení nového zadávacího řízení tím, že s vybraným dodavatelem uzavřel dodatek č. 2 ke smlouvě o dílo, kterým došlo k rozšíření rozsahu plnění veřejné zakázky ve smyslu § 222 odst. 3 písm. c) ZZVZ, aniž by byly splněny podmínky pro aplikaci některé z výjimek dle § 222 odst. 2,

Nelze vyloučit, že pokud by obviněný postupoval v souladu se zákonem a poptával předmětné plnění v zadávacím řízení či v jiném zákonem aprobovaném postupu, mohl obdržet nabídky i od jiných dodavatelů, kteří mohli nabídnout nižší cenu než vybraný dodavatel. Obviněný tak svým nezákonným postupem negativně zasáhl do konkurenčního prostředí v daném tržním odvětví, neboť došlo k narušení férovosti hospodářské soutěže mezi dodavateli.

V rámci posouzení povahy a závažnosti posuzovaného přestupku je třeba se zabývat intenzitou narušení objektu zákonné ochrany. V šetřeném případě je tímto objektem ochrany zájem spočívající v zachování efektivní hospodářské soutěže o veřejné zakázky. Právě tento právem chráněný zájem lze považovat za esenciální předpoklad transparentního vynakládání veřejných prostředků v rámci zadávání veřejných zakázek, a proto je třeba jednání zadavatele, které zcela vyloučí hospodářskou soutěž, označit za jedno z typově vůbec nejzávažnějších. V šetřeném případě byl konkrétním jednáním obviněného, spočívajícím v uzavření dodatku č. 2 ke smlouvě o dílo mimo zadávací řízení, ačkoliv pro tento krok nebyly splněny zákonné podmínky, tento právem chráněný zájem narušen.

Při stanovení konkrétní výše sankce je povinností též zohlednit dobu, která uplynula mezi spácháním přestupku a samotným potrestáním obviněného za spáchání daného přestupku. Dodatek č. 2 uzavřel obviněný dne 28. 11. 2023, z čehož vyplývá, že od spáchání přestupku ke dni vydání napadeného rozhodnutí uplynuly více než dva roky.

I nadále platí, že šetřený přestupek není v souběhu s dalším přestupkem či přestupky obviněného, proto se neuplatní § 37 písm. b) zákona o přestupcích.

Úřad při stanovení výše pokuty neshledal žádné další přitěžující ani polehčující okolnosti. Na rozdíl od Úřadu však lze nyní konstatovat, že se obviněný dopustil pouze jednoho útoku, který je možno kvalifikovat jako přestupek, a to uzavřením dodatku č. 2, kterým byl povolený limit změn podle § 222 odst. 4 ZZVZ, který činí celkem 15 %, v součtu se změnami učiněnými dodatkem č. 1 překročen o 4,6 %. I k tomuto jsem při stanovení nové výše pokuty přihlédl.

Co se týče posouzení ekonomické situace obviněného, na něm se nic podstatného nemění, když i nadále platí, jak konstatoval již Úřad v napadeném rozhodnutí, že ze schváleného rozpočtu obviněného na rok 2026 vyplývá, že obviněný předpokládá na rok 2026 příjmy v celkové výši

Na základě shora uvedeného jsem se rozhodl snížit Úřadem uloženou pokutu na částku 45 000

Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad nesprávně posoudil jednání obviněného jako pokračující přestupek spáchaný dvěma útoky a na základě toho uložil pokutu v nesprávné výši, neboť uvedené jednání je toliko jedním přestupkem (resp. jedním útokem), jakož i s ohledem na doporučení rozkladové komise, jsem rozhodl o částečné změně napadeného rozhodnutí, jak je uvedeno ve výroku I a II. Ve výroku III, tj. ve výroku o uložení náhrady nákladů správního řízení, jsem napadené rozhodnutí potvrdil, neboť jsem v něm neshledal žádnou nezákonnost a i nadále platí, že se obviněný přestupku dopustil.

Obviněný byl ve správním řízení zastoupen advokátkou. V rozkladu požaduje náhradu nákladů za právní zastoupení podle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Jedná se o 4 úkony právní služby po 3 100 Kč spočívající v převzetí a přípravě zastoupení, konzultace s klientem, sepisu námitek k protokolu a podání rozkladu, celkem ve výši 12 400 Kč plus DPH. Dále o 4 platby paušální sazby po 450 Kč, tj. 1800 Kč plus DPH, celkem 13 200 Kč plus DPH. Celková částka činí 17 182 Kč.

Obviněný výše uvedené náklady právního zastoupení požaduje, aniž by však odkázal na relevantní právní úpravu, která jejich přiznání umožňuje či na subjekt, který je má zaplatit.

Ustanovení § 1 odst. 2 správního řádu zakotvuje obecné procesní pravidlo, podle kterého se správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, pokud zvláštní zákon nestanoví jiný postup.

Pokud jde o správní řízení vedená Úřadem ve věci dozoru nad dodržováním pravidel stanovených zákonem, je zvláštním zákonem ve smyslu ustanovení § 1 odst. 2 správního řádu ZZVZ. Vlastní procesní postup ohledně náhrady nákladů řízení, jež by vznikly účastníkům správního řízení, však tento zákon neobsahuje.

V případě posuzování obsahu žádosti obviněného v rámci podaného rozkladu je tedy i předseda

V souvislosti s hrazením nákladů správního řízení stanovuje správní řád obecné pravidlo, podle kterého náklady, které vznikly správnímu úřadu, jdou k tíži správního úřadu, a ty, které vznikly účastníkovi, si tento účastník nese sám, a to i v případě, pokud řízení nevyvolal (§ 79 odst. 3 správního řádu). Příznivější úpravu náhrady nákladů řízení pro obviněného z přestupku neobsahuje ani zákon o přestupcích, když v § 95 odst. 1 pouze stanoví, že „[s]právní orgán uloží obviněnému, který byl uznán vinným, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou. Pokud bylo rozhodnutí o přestupku zrušeno jiným orgánem veřejné moci a tato skutečnost má za následek nesplnění podmínek pro uložení náhrady nákladů řízení, správní orgán nahrazené náklady vrátí.“

Správní řád ve svém § 66 odst. 1 upravuje kategorii žádostí zjevně právně nepřípustných. Žádost lze považovat za zjevně právně nepřípustnou zejména tehdy, jestliže právní úprava neumožňuje, aby takové žádosti mohl správní orgán vyhovět. Vzhledem k tomu, že obviněný v rámci podaného rozkladu podal žádost, ve které se domáhal, aby bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení, které mu vznikly v souvislosti s jeho zastoupením advokátem, je zřejmé, že stávající právní úprava neumožňuje, abych takové žádosti vyhověl. Protože i bez dalšího dokazování jsem již ze samotné

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem jsem rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku IV tohoto rozhodnutí.