ÚOHS R0137/2024/DI – Přidělení kapacity dráhy v úseku České Budějovice seř. n

Dne 6. 1. 2024 bylo Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) zahájeno správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0020/2024/PK vedené dle § 34f zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o dráhách“ nebo „ZoD“), když byl

Od 18. 1. 2024 do 9. 2. 2024 zasílal Úřad přídělci výzvy k vyjádření (a k doplnění vyjádření) k návrhu a přídělce zasílal svá vyjádření.

Dne 27. 2. 2024 zaslal Úřad účastníkům předmětného správního řízení, tedy navrhovateli a přídělci, oznámení1 o ukončení dokazování a vyrozuměl je o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním.

Dne 30. 7. 2024 bylo úředním záznamem2 vloženo do spisu zn. ÚOHS-S0020/2024/PK (dále též „spis“) 25 dokumentů, resp. 18 dokumentů s přílohami, kdy některé z nich sloužily jako podklady pro vydání rozhodnutí.

Rozhodnutí ve věci sp. zn. ÚOHS-S0020/2024/PK, č. j. ÚOHS-29338/2024/400 (dále též „napadené rozhodnutí“) bylo vydáno dne 31. 7. 2024. Ve výroku prvém napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že přídělce postupoval v rozporu se zákonem o dráhách, když nepřidělil navrhovateli na základě jeho žádostí č. 001741_1 a 001739_2 ze dne 10. 4. 2023 kapacitu na trase České Budějovice seř. n. – Brno jih a Brno jih – České Budějovice seř. n. vedoucí mimo jiné přes úsek tratě Vlkov u Tišnova – Křižanov v období od 1. 3. 2024 do

Navrhovatel podal dne 12. 8. 2024 včasný rozklad proti oběma výrokům napadeného rozhodnutí. Navrhovatel má za to, že napadené rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, trpí vážnými vadami způsobujícími jeho nezákonnost a nepřezkoumatelnost.

Předně navrhovatel namítá, že Úřad porušil § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), když neumožnil účastníkům řízení seznámit se s podklady napadeného rozhodnutí, přičemž po oznámení o ukončení dokazování byly před vydáním napadeného rozhodnutí vloženy do spisu další podklady rozhodnutí.

Další námitkou je, že v rozporu s § 68 odst. 2 správního řádu není ve výrocích napadeného rozhodnutí uvedeno v plném rozsahu řešení otázky, která je předmětem daného řízení, když výrokem prvým bylo rozhodnuto pouze o období od 1. 3. 2024 do 5. 4. 2024 a výrok druhý žádnou specifikaci období neobsahuje. Porušení téhož ustanovení dále navrhovatel shledává v neuvedení (ve výroku prvém), jaká ustanovení zákona o dráhách přídělce svým postupem nerespektoval a v rozporu s jakými ustanoveními téhož zákona je rozsah přidělené kapacity.

Navrhovatel namítá též nespecifikování konkrétního vyrozumění přídělce dle § 23c odst. 4

Úřadu je dále navrhovatelem vytýkáno posouzení vyrozumění zaslaných přídělcem kapacity

Navrhovatel dále upozorňuje, že návrhy jízdních řádů dle § 34a odst. 2 a 3 ZoD byly přídělcem zpracovány s ohledem na v té době neschválená omezení provozování dráhy.

Navrhovatel též uvádí, že proces přídělu kapacity probíhal za situace, kdy nebylo možné uspokojit žádosti o přidělení kapacity dráhy a zároveň však nebyla dráha prohlášena za přetíženou.

V neposlední řadě navrhovatel namítá, že Úřad nemůže pouze akceptovat tvrzení přídělce ohledně (ne)zbývajícího podílu kapacity, ale naopak je povinen vyhodnotit zbývající podíl kapacity, i to, v jakém rozsahu mohla být navrhovateli přidělena.

V petitu svého rozkladu navrhovatel navrhuje předsedovi Úřadu, aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

Přídělce podal dne 13. 8. 2024 včasný rozklad proti výroku prvému napadeného rozhodnutí.

Přídělce ve svém rozkladu prezentuje od Úřadu odlišný právní názor na problematiku přidělování kapacity dráhy a namítá, že výrok prvý napadeného rozhodnutí nerespektuje jeho povinnosti uložené mu (z různých titulů) zákonem o dráhách a práva jemu náležící, která plnění těchto povinností umožňují a uvádí konkrétní případy. Jedná se například o nerespektování práva vyhrazení kapacity dráhy pro zamýšlenou opravu a údržbu dopravní cesty.

V petitu svého rozkladu přídělce navrhuje předsedovi Úřadu, aby napadené rozhodnutí v rozsahu výroku I. zrušil.

Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 správního řádu, a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 správního řádu předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.

Podle ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, tu však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, popřípadě vyžadoval-li to veřejný zájem, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.

Procesněprávní úprava správního řízení je obsažena ve správním řádu a částečně i v zákoně o dráhách. Pokud jde o hmotněprávní úpravu, ta je obsažena v zákoně o dráhách a v rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci (EU) 2017/2075 ze dne 4. září 2017, kterým se nahrazuje příloha VII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále též „rozhodnutí Komise“). K datu zahájení správního řízení bylo v účinnosti aktuální znění správního řádu, tj. ve znění zákona č. 403/2020

Po přezkoumání napadeného rozhodnutí a předcházejícího správního řízení z moci úřední i na základě námitek vznesených v rozkladech konstatuji, že napadené rozhodnutí i předcházející správní řízení je zatíženo několika procesními vadami, které mne vedly ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci prvostupňovému orgánu k novému projednání, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí. Ke zmíněným procesním vadám se vyjádřím níže.

Na tomto místě se vyjádřím též k namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.

V rámci přezkumu řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, se budu předně věnovat namítanému chybnému postupu Úřadu, kdy prvostupňový orgán po zaslání vyrozumění účastníkům řízení o ukončení dokazování a o možnosti seznámení se s podklady rozhodnutí vložil úředním záznamem do spisu další dokumenty, z nichž některé byly podklady rozhodnutí. Této námitce lze přisvědčit, neboť takovýto postup není souladný se správním řádem a porušuje jeho ustanovení § 36 odst. 3. Je tomu tak i v případě, že by Úřad v napadeném rozhodnutí vycházel pouze z dokumentů, které byly účastníkům řízení známy.

Vzhledem k tomu, že již samotné výše uvedené porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu postačuje ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání, budu se s ohledem na zásadu hospodárnosti a rychlosti řízení dalším rozkladovým námitkám věnovat pouze stručně, a to zejména těm, které mohou mít význam pro pokračující řízení.

Další otázkou, kterou je třeba se zabývat, je samotný předmět tohoto řízení. V oznámení5 o zahájení řízení sp. zn. ÚOHS-S0020/2024/PK je uvedeno, že: „…dnem 6. 1. 2024 bylo v souladu s ustanovením § 44 odst. 1 správního řádu, zahájeno řízení ve věci posouzení, zda postup při přidělení kapacity dráhy není v rozporu se zákonem o dráhách, ve smyslu § 34f

Přestože Úřad označil za předmět řízení pouze přezkum postupu při přidělení kapacity dráhy, v řízení samotném se přezkumu postupu přídělce věnoval nedostatečně, když bez dalšího akceptoval tvrzení přídělce, že kapacitu nebylo možno navrhovateli na dané trati a v daném období přidělit z důvodu konání schválené výluky, která však byla bez zastavení provozu.

Navrhovatel namítá, že oba výroky napadeného rozhodnutí jsou stiženy vadou, když v rozporu s § 68 odst. 2 správního řádu v nich není v plném rozsahu uvedeno řešení otázky, která byla předmětem řízení, jelikož výrokem prvým bylo rozhodnuto pouze o období od 1. 3. do

I zde je třeba přisvědčit navrhovateli, že výrok prvý sám o sobě nepokrývá celé období, o kterém mělo být ve správním řízení rozhodnuto, a tedy nebylo rozhodnuto o celém předmětu řízení, byť posouzení řešené otázky Úřadem pro zbývající část období lze dovodit z odůvodnění napadeného rozhodnutí. Výrok druhý napadeného rozhodnutí se pak, i co do vymezení období, váže k výroku prvému, když v § 34f odst. 4 ZoD stojí: „Rozhodne-li Úřad, že rozsah přidělené kapacity dráhy je v rozporu s tímto zákonem, uloží přídělci nově přidělit kapacitu dráhy a stanoví mu způsob tohoto přidělení.“ Je tedy otázkou, zda období ve výroku druhém napadeného rozhodnutí opravdu nebylo vymezeno, přestože tak nebylo učiněno explicitně. Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí ruším (i) z jiného důvodu, není třeba blíže hodnotit, zda by takto formulované výroky, co do vymezení období, o kterém bylo rozhodováno, měly vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí samy o sobě. To nic nemění na skutečnosti, že z každého výroku by mělo být jednoznačně seznatelné, jakého předmětu,

Také navrhovatelem namítané porušení ustanovení § 68 odst. 2 správního řádu neuvedením (ve výroku prvém napadeného rozhodnutí) jaká ustanovení zákona o dráhách přídělce svým postupem nerespektoval a s jakými ustanoveními téhož zákona je rozsah přidělené kapacity v rozporu, lze posoudit jako vadu výroku spočívající v jeho neurčitosti, která může mít dopad na přezkoumatelnost rozhodnutí. Je třeba jednoznačně určit, v čem Úřad spatřuje porušení právní povinnosti, již s ohledem na skutečnost, že nepřidělení kapacity dráhy přídělcem může být přestupkem podle § 52 odst. 8 písm. c) ZoD, a to za předpokladu, že přídělce kapacitu dráhy nepřidělí podle § 34, 34a nebo 34b ZoD nebo ji přidělí v rozporu s § 34d odst. 1 nebo 4

Navrhovatel namítá též nespecifikování, ve výroku druhém napadeného rozhodnutí, konkrétního vyrozumění přídělce dle § 23c ZoD, resp. konkrétních výluk, kvůli nimž nelze přídělci nařídit nové přidělení kapacity dráhy navrhovateli. K tomu lze uvést, že ačkoliv přídělce podával v souladu s § 23c odst. 4 ZoD Úřadu vyrozumění o omezení provozování dráhy dle § 23c odst. 3 ZoD a Úřad s nimi v rámci předmětného správního řízení pracoval jako s podklady rozhodnutí, skutečným důvodem, pro který nebylo možné napadeným rozhodnutím uložit přídělci povinnost navrhovateli nově přidělit kapacitu dráhy, byla skutečnost, že období, pro které by byla povinnost ukládána (od 1. 3. 2024 do 5. 4. 2024), již v době vydání napadeného rozhodnutí uplynulo. Je zjevné, že Úřad nemohl v napadeném rozhodnutí uložit přídělci povinnost navrhovateli kapacitu nově přidělit, jak předpokládá § 34f odst. 4 ZoD, neboť vzhledem k plynutí času by byl takovýto výrok nevykonatelný.8

Jelikož výrokem prvým napadeného rozhodnutí bylo rozhodnuto pouze o období od 1. 3. 2024 do 5. 4. 2024, nemohlo být ve výroku druhém, který je s výrokem prvým napadeného rozhodnutí těsně provázán, rozhodováno o jiném období, tedy ani o období od 1. 9. 2024 do

Nad rámec uvedeného doplňuji, že za stávající situace, kdy přídělce kapacity dráhy uveřejňuje9 na svých internetových stránkách dočasná omezení kapacity dráhy v souladu s rozhodnutím

V návaznosti na výše uvedené lze říci, že ačkoliv je možné souhlasit s námitkou navrhovatele uvedenou v bodě 43 jeho rozkladu, že návrhy jízdních řádů dle § 34a ZoD byly (pravděpodobně) sestaveny s ohledem na v té době neschválená omezení provozování dráhy, je třeba vzít v úvahu, že se jedná do jisté míry o postup předpokládaný rozhodnutím Komise, když např. v jeho bodě 5 je uvedeno (zvýraznění doplněno): „Žadatelé by měli být včas informováni o nadcházejících omezeních kapacity, aby mohli podle těchto omezení v kapacitě infrastruktury upravit svůj provoz a své dopravní potřeby. Budou-li informace o nadcházejících omezeních kapacity zveřejněny už na začátku období podávání žádostí o začlenění kapacity do ročního jízdního řádu sítě, nemělo by být tolik zapotřebí měnit naplánování již přidělených tras.“ Pokud tedy bylo pro požadovanou kapacitu dráhy zveřejněno plánované dočasné omezení kapacity v souladu s rozhodnutím Komise, resp. přílohou VII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru, je logické, že sestavování jízdních řádů probíhalo s ohledem na toto plánované dočasné omezení kapacity (byť za stávající situace je především na žadatelích, zda plánovaná omezení kapacity ve svých žádostech zohlední). Jiný postup by mohl mít za následek, že by pak pravděpodobně v naprosté většině případů nebylo možné přidělené trasy využívat v nezměněné podobě, byla-li by tato plánovaná dočasná omezení kapacity dráhy následně schválena Úřadem, a to již coby návrh plánu omezení provozování dráhy nebo její části v rámci postupu dle § 23b a § 23c odst. 1 a 2 ZoD. Jde proto o skutečnost, která má svůj význam v rámci posuzování postupu přídělce, nicméně právo žadatele o kapacitu dráhy napadnout postup přídělce sama o sobě neovlivňuje.

Vzhledem k tomu, že věc bude znovu meritorně posuzována v rámci řízení před správním orgánem prvního stupně, nebudu se nyní rozkladovým námitkám přídělce s ohledem na zásadu rychlosti a hospodárnosti vedení řízení věnovat s větší podrobností, když rovněž nelze

Po přezkoumání napadeného rozhodnutí tedy konstatuji, že prvostupňový orgán zatížil napadené rozhodnutí i správní řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, několika vadami, kdy již postup správního orgánu prvního stupně v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu, spočívající v neumožnění účastníkům řízení seznámit se s podklady napadeného rozhodnutí, je dostačující pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci

S ohledem na uvedenou vadu jsem se věnoval přezkumu napadeného rozhodnutí ve vztahu k dalším námitkám pouze rámcově tak, aby bylo správnímu orgánu prvního stupně poskytnuto základní vodítko pro nové rozhodnutí ve věci.