ÚOHS S0310/2017/VZ – ADIS – Hot-line

ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ

Obviněný k Automatizovanému daňovému informačnímu systému (dále jen „ADIS“) uvádí, že „ADIS je nejvýznamnější informační systém finanční správy, který slouží ke správě všech daní v kompetenci finanční správy, a který je zároveň prvkem kritické informační infrastruktury ve smyslu zákona o kybernetické bezpečnosti. Jedná se o zcela stěžejní informační systém, na jehož funkčnosti je závislý výkon působnosti finanční správy. Vzhledem k významnosti ADIS je nezbytné stále udržovat tento informační systém v chodu a zcela v souladu s aktuálním zněním všech daňových předpisů.“

Obviněný dále uvádí, že vývoj informačního systému ADIS byl ze strany Ministerstva financí (dále také jen „MF“) započat před více jak 20 lety a ke dni 1. 1. 2011 přešel na Generální finanční ředitelství (dále také jen „GFŘ“) včetně souvisejících smluvních vztahů. Informační systém ADIS byl již od počátku vyvíjen vybraným uchazečem případně jeho právním předchůdcem a podle zpracovaných znaleckých posudků v oblasti IT a právních stanovisek posuzujících dosavadní smluvní vztahy jsou všechny moduly systém ADIS od sebe neoddělitelné a ADIS takto jako celek zcela náleží vybranému uchazeči, který podle svého prohlášení nemá v plánu v následujících letech převádět majetková práva autorská na zadavatele. Veškerý vývoj, modifikace a jakékoli jiné akce zasahující do zdrojového kódu je oprávněn provádět pouze vykonavatel autorských práv, tj. vybraný uchazeč. Pokud by GFŘ, popř. jakákoliv třetí strana, provedla změny v aplikaci v jiných místech než k tomu určených konfiguračních souborech, došlo by k zásahu do udělených licenčních oprávnění a vybraný uchazeč by nadále nemohl poskytovat záruky a další údržbu a podporu dodané aplikace.

Dále obviněný upozorňuje na soudní judikaturu, která při posuzování oprávněnosti užití jednacího řízení bez uveřejnění ve specifických případech zohledňuje i ochranu investic, které zadavatel v minulosti provedl a odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Af 61/2010-332 ze dne 26. 4. 2012.

Obviněný také upozorňuje na to, že jako podmínku užití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona z důvodu ochrany výhradních práv rozhodovací praxe správních soudů včetně Nejvyššího správního soudu akcentuje skutečnost že „exkluzivitu“ práv nezpůsobil zadavatel. Obviněný v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Afs 43/2012-54 ze dne 11. 1. 2013. Obviněný dále uvádí, že původním zadavatelem, který zadávací podmínky původní veřejné zakázky, a tedy i smluvní podmínky původní smlouvy o systémové integraci nastavil, bylo nikoliv Generální finanční ředitelství, ale Ministerstvo financí. Generální finanční ředitelství následně ve vztahu k zmíněným jednacím řízením bez uveřejnění již nepříslušelo vyhodnocovat exkluzivitu vytvořenou

Obviněný dále uvádí, že aplikace § 23 odst. 4 písm. a) zákona se nevztahuje pouze na ochranu uměleckých, výhradních či jiných obdobných práv, ale i na technické důvody, které ať již z důvodů know-how, specifického nářadí, přístrojů či jiných důvodů zapříčiní, že oslovením jiných dodavatelů by nedošlo k naplnění účelu předmětu plnění veřejné zakázky nebo by došlo k podstatné škodě (finanční, provozní, majetkové apod.). I vzhledem k významu a specifičnosti systému ADIS musely být zadavatelem právě technické důvody zohledněny.

Naplnění technických důvodů vyplývá mimo jiné i ze znaleckého posudku č. 47-2015 ohledně technické provázanosti jednotlivých modulů ADIS, který je součástí dokumentace o veřejné zakázce. V případě veřejných zakázek týkajících se pozáručního servisu a služeb hot-line je z podstaty jejich plnění zcela zjevné, že poskytování uvedených služeb, tj. hot-line, konzultačních služby, technické podpory, pozáručního servisu, nemůže plnit jiný dodavatel než ten, který je s uvedeným softwarem seznámen do největšího detailu. Nelze zpochybnit, že uvedené služby jsou provázány s nezbytnou znalostí předmětného systému, kterou má pouze vybraný uchazeč.

11.

Zahájení správního řízení ve věci možného spáchání přestupku oznámil Úřad obviněnému přípisem ze dne 7. 8. 2017, ve kterém seznámil obviněného se zjištěnými skutečnostmi, které budou podkladem pro rozhodnutí.

Dne 7. 8. 2017, kdy bylo oznámení o zahájení řízení o přestupku obviněnému doručeno, bylo podle § 113 zákona ve spojení s § 78 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), zahájeno řízení z moci úřední ve věci podezření ze spáchání přestupku obviněným.

Usnesením ze dne 9. 8. 2017 určil Úřad obviněnému lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy, či činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko. Dopisem ze dne 14. 8. 2017 obviněný požádal o prodloužení lhůty určené posledně citovaným usnesením; Úřad žádosti zadavatele částečně vyhověl. Obviněný zaslal své stanovisko k řízení o přestupku dopisem ze dne

Obviněný ve svém vyjádření ze dne 23. 8. 2017 uvedl, že „se domnívá, že nelze v dnešní době uplatňovanou judikaturu ohledně zaviněného stavu exkluzivity zadavatelů za účelem obcházení pravidel pro zadávání veřejných zakázek aplikovat na dobu, ve které pravidla pro zadávání veřejných zakázek neexistovala. Vzhledem k tomu, že problematika zaviněného účelového vytváření stavu exkluzivity prošla postupným vývojem, domnívá se GFŘ, že Úřadem uplatňované judikaturní závěry je nutné zohlednit z pohledu právního prostředí, ve kterém došlo k vytvoření stavu exkluzivity. Úřad by měl při hodnocení okolností doprovázejících šetřenou veřejnou zakázku dojít k závěru, že nebylo možné po MF spravedlivě požadovat, aby dopodrobna předvídalo, jakou optikou se bude v budoucnu nejen právní úprava, ale i judikatura v této oblasti vyvíjet. K neuplatnění novější judikatury v odůvodněných případech viz rozhodnutí předsedy

Obviněný dále uvádí, že „k vytvoření těchto právních omezení (uzavření původní smlouvy na vývoj IS ADIS) došlo v roce 1992, tedy v době, kdy oblast využívání počítačových programů pro správní postupy byla na začátku svého vývoje a MF nemohlo reálně předpokládat, jakým způsobem se tato oblast bude dále vyvíjet proto, aby si mohlo být vědomo nutnosti zajistit si příslušná oprávnění (zasahovat do vyvíjeného systému), natož aby dokázalo předvídat budoucí vývoj právní úpravy v oblasti veřejných zakázek s navazující (dnes uplatňovanou) judikaturou (...) nebylo vůbec reálné v té době předpokládat, jakou rychlostí a jakým směrem se tato oblast bude vyvíjet, když v době uzavření původní smlouvy byl právní předchůdce dnešní společnosti IBM

Obviněný dále uvádí, že „Úřadem tvrzený stav exkluzivity způsobilo MF, nikoliv GFŘ, přičemž

Obviněný rovněž uvádí, že před zahájením jednání o uzavření příslušné smlouvy byla o šetřené veřejné zakázce informována i vláda České republiky a záměr na její uzavření byl předán k posouzení Radě vlády pro informační společnost (dále jen „RVIS“). Použití výjimky pro jednací řízení bez uveřejnění u předmětné veřejné zakázky nebylo ze strany RVIS či vlády zpochybněno.

K důsledkům nezadání veřejné zakázky obviněný uvádí, že „[p]okud by se měla aplikovat v současné době uplatňovaná judikatura, na základě které platí, že nelze využít jednací řízení bez uveřejnění z důvodu ochrany výhradních práv, pokud exkluzivitu jediného dodavatele způsobil zadavatel sám svým předchozím jednáním, i na v tomto řízení šetřený případ, znamenalo by to, že by GFŘ nemohlo dále pokračovat v užívání IS ADIS. Užívání IS ADIS nutně předpokládá jeho nepřetržitou technickou podporu, jeho okamžité přizpůsobení každé legislativní změně daňových právních předpisů a jeho vývoj odpovídající potřebám správy daní. Jediným dodavatelem všech těchto služeb souvisejících s provozem IS ADIS je nepochybně společnost

Obviněný rovněž uvedl, že „[p]ostup uplatňovaný Úřadem je tak na jedné straně aplikací současné výkladové praxe ohledně podmínek jednacího řízení bez uveřejnění, na druhé straně však již nenabízí návod na to, jak postupovat v případě, že k vytvoření stavu exkluzivity došlo před 25 lety, a to navíc v případě systému, který je prvkem kritické informační infrastruktury dle zákona č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti, tedy prvkem, u nějž by narušení jeho funkce mělo závažný dopad na bezpečnost státu, zabezpečení základních životních potřeb obyvatelstva, zdraví osob nebo ekonomiku státu [viz § 2 písm. g) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení]. Seznam prvků kritické infrastruktury, jejichž provozovatelem je organizační složka určuje vláda svým rozhodnutím dle § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. IS ADIS byl uveden v tomto seznamu na základě usnesení vlády č. 390 ze dne

Obviněný dále sdělil, že „[i]nformační systém ADIS zabezpečuje komplexní automatizovanou podporu všech daňových procesů potřebných pro výkon správy daní dle platné právní úpravy a zabezpečuje analytické procesy, na základě kterých finanční správa zaměřuje a provádí kontrolní činnost, tj. zabezpečuje klíčové daňové a rizikové analýzy. Informační systém ADIS se skládá z modulů pro zpracování a přiznání jednotlivých daní, z modulů společných průřezových

Obviněný dále uvádí, že „nerealizace úprav systému ADIS může mít za následek chybný a ve svém důsledku až nezákonný postup správce daně.“ K tomu pak obviněný dodává, že „[d]ůsledkem uváděných potenciálních chyb správců daně jsou pak hrozící náhrady škody ze strany daňových subjektů. Z pohledu daňové aplikační oblasti za oblast daní z příjmů lze konstatovat, že zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, je každoročně novelizován, a to někdy i více novelami v průběhu jednoho roku. Na tyto změny je nezbytné vždy včas reagovat a promítnout do podoby tiskopisu daňového přiznání. Vzhledem k tomu, že na mnohé poplatníky dopadá povinnost podávat daňové přiznání elektronicky, je nezbytné analogicky promítnout tyto úpravy nejen do listinné podoby tiskopisu, ale též do jeho elektronické podoby. Na správce daně jsou tak kladeny nároky na zajištění kvalitní elektronické komunikace, s čímž úzce souvisí navazující procesy. Uvedená skutečnost sebou nese riziko, že nebude-li elektronická podoba tiskopisu, nebude umožněno poplatníkovi vyplnit a odeslat daňové přiznání tak, jak mu ukládá právní úprava a neproběhne-li současně navazující úprava informačního systému, nebude správce daně schopen takovéto daňové přiznání přijmout, nahrát, zpracovat a stanovit daň, což by např. v konečném důsledku mohlo být překážkou pro vyměření a následné vybrání daní do státního rozpočtu. Vzhledem k tomu, že inkaso daní tvoří cca 50 % z celkových příjmů státního rozpočtu, je funkčnost systému ADIS zcela nezbytná.“

Na základě výše uvedeného obviněný dodává, že „[z]ajištění spolehlivého provozu informačního systému ADIS s ohledem na jeho rozsah a specifičnost není možné realizovat bez součinnosti externího a věci znalého dodavatele. Pouze takový dodavatel zajistí provedení změn v krátkém čase. Zásadním problémem aktualizace ADIS je neexistence právních předpisů v době uzavírání smluvních vztahů na ADIS, v důsledku čehož definování úloh a úprav systému ADIS mnohdy musí vycházet ze znění navržených novel zákonů, aniž by tyto byly platné, neboť jejich legislativní proces bývá bohužel stále častěji načasován tak, že jsou přijímány prakticky bez legisvakanční lhůty, přičemž se však automaticky předpokládá, že finanční správa je na přijímanou změnu dostatečně připravena, byť jí k tomu není dán prostor.“

Své vyjádření obviněný uzavírá, že „[c]ílem GFŘ je vybudovat informační systém pro správu daní, který bude odpovídat dnešním moderním požadavkům a přístupům k informačním technologiím. První kroky v této věci již GFŘ činí a započalo s přípravou projektu, který má za cíl zanalyzovat dosavadní stav a navrhnout alternativní řešení k zabezpečení řádného chodu

Usnesením ze dne 25. 8. 2017 určil Úřad zadavateli lhůtu k předložení dokumentu „Úvodní studie systému ADIS, IBM ČSFR“, která měla být zadavateli předána dne 19. 2. 1992. Dopisem ze dne 28. 8. 2017 obviněný požádal o prodloužení lhůty určené posledně citovaným usnesením; Úřad žádosti zadavatele vyhověl. Obviněný však dopisem ze dne 7. 9. 2017 sdělil

Dále Úřad usnesením ze dne 8. 9. 2017 určil obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Obviněný se ve stanovené lhůtě ani později v původním prvostupňovém řízení před Úřadem nevyjádřil.

Úřad vydal dne 3. 10. 2017 rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0310/2017/VZ-28633/2017/513/JLí (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kde ve výroku I. rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť neprokázal, že by veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče vytvořil obviněný v důsledku svého předchozího vědomého postupu při uzavření původní smlouvy na dodávku

Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí Úřad obviněnému uložil pokutu ve výši 700 000 Kč.

Dne 18. 10. 2017 obdržel Úřad proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad zadavatele z téhož dne. Předseda Úřadu vydal dne 22. 12. 2017 rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0184/2017/VZ37579/2017/323/EBr (dále jako „původní rozhodnutí o rozkladu“), kterým změnil, respektive napravil, formulační nepřesnost výroku I. napadeného rozhodnutí a potvrdil výrok II. napadeného rozhodnutí a podaný rozklad v tomto rozsahu zamítl.

Obviněný původní rozhodnutí o rozkladu napadl u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) žalobou, o níž krajský soud vedl řízení pod sp. zn. 29 Af 27/2018. O podané žalobě krajský rozhodl rozsudkem ze dne 31. 5. 2021 č. j. 29 Af 27/2018-93 (dále jen „rozsudek krajského soudu“), kterým žalobu zamítl.

Rozsudek krajského soudu obviněný napadl kasační stížností u Nejvyššího správního soudu (dále také jen „NSS“), o níž NSS vedl řízení pod sp. zn. 10 As 426/2021.

NSS přerušil řízení, neboť jiný senát NSS se v obdobné věci týchž účastníků obrátil na Soudní dvůr Evropské unie (dále také jen „SDEU“) s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce.

O této žádosti SDEU rozhodl rozsudkem ze dne 9. 1. 2025 ve věci C-578/23, EU:C:2025:4, Česká republika – Generální finanční ředitelství (dále také jen „rozsudek SDEU“). Na výše uvedenou předběžnou otázku SDEU odpověděl tak, že podle směrnice „(…) veřejný zadavatel nemůže použití jednacího řízení bez uveřejnění odůvodnit ochranou výhradních práv, pokud je důvod takové ochrany přičitatelný jemu. Tato přičitatelnost se posuzuje nejen na základě skutkových a právních okolností, za jakých byla uzavřena smlouva na původní plnění, ale rovněž na základě všech okolností charakteristických pro období mezi datem uzavření této smlouvy a datem, kdy zadavatel zvolí řízení, které má být použito pro zadání navazující veřejné zakázky“.

Na základě závěrů rozsudku SDEU pak NSS rozhodl o kasační stížnosti obviněného rozsudkem ze dne 28. 2. 2025 č. j. 10 As 426/2021-67 (dále jen „rozsudek NSS“), kterým zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak původní rozhodnutí o rozkladu a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení.

NSS konstatoval, že „pokud jde o posouzení trvání stavu exkluzivity, je zadavateli přičitatelný jen tehdy, pokud měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby takový stav ukončil.“. Tvrzení obviněného, že se pokoušel ze stavu exkluzivity vymanit (včetně finanční nákladnosti), přitom dosud správní orgány nepovažovaly za relevantní.

NSS uvedl, že naplnění materiální podmínky pro jednací řízení bez uveřejnění (tedy nezavinění stavu exkluzivity) je třeba hodnotit jiným způsobem. Měly by totiž být zohledněny i okolnosti mezi uzavřením původní smlouvy a nyní posuzovaným jednacím řízení bez uveřejnění. Dle

Dále NSS uvedl, že dle SDEU je stav exkluzivity zadavateli přičitatelný ve dvou případech: o pokud již v době uzavření smlouvy na původní plnění mohl předpokládat potřebu navazujících veřejných zakázek, nebo o pokud zadavatel v důsledku svého jednání či nečinnosti zapříčinil, že stav exkluzivity v době zadání navazující veřejné zakázky stále trvá.

Krajský soud a Úřad (vč. předsedy) materiální podmínku nepovažovali za naplněnou, neboť dle jejich názoru je exkluzivita autorských práv přičitatelná stěžovateli s ohledem na okolnosti uzavření původní smlouvy v roce 1992 právním předchůdcem obviněného. Dle NSS a SDEU je

Pro hodnocení snahy vymanit se ze stávající exkluzivity má být přitom podstatné období, kdy existovala právní úprava, která použití jednacího řízení bez uveřejnění určitým způsobem omezovala (tedy zejména od okamžiku přistoupení České republiky k Evropské unii). V roce

Dle NSS je tedy třeba se zabývat tím, zda další trvání stavu exkluzivity je způsobeno jednáním či nečinností zadavatele po roce 2004 před zadáním nové veřejné zakázky, přičemž podle SDEU je v této souvislosti podstatné, zda zadavatel měl „k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity v průběhu uvedeného období před tím, než se rozhodl využít jednacího řízení bez uveřejnění.“.

Pokud dle NSS nebude možno dospět k jednoznačnému závěru o přičitatelnosti stavu exkluzivity při posouzení období od 1. 5. 2004, má být zohledněno i jednání či nečinnost zadavatele od účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., který v § 50 upravoval institut výzvy jednomu zájemci k podání nabídky, který byl svou povahou blízký jednacímu řízení bez uveřejnění a který rovněž omezoval z důvodu ochrany hospodářské soutěže možnost učinit nabídku jednomu zájemci na taxativně stanovené případy.

V návaznosti na právní názory vyslovené ve zrušujícím rozsudku NSS, kterým byl v dalším řízení o rozkladu předseda Úřadu zavázán, bylo rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS12337/2025/163, sp. zn. ÚOHS-R0184/2017/VZ ze dne 23. 4. 2025 (dále jen „druhostupňové rozhodnutí“) zrušeno prvostupňové rozhodnutí a věc byla Úřadu vrácena k novému projednání.

Předseda Úřadu uvedl, že v kontextu řešené věci lze závěry uvedené v rozsudku SDEU obecně interpretovat tak, že při posouzení stavu exkluzivity, respektive jeho zavinění, je třeba nad rámec skutkového stavu při uzavření smlouvy, ze které stav exkluzivity vyplývá, přihlédnout i k okolnostem, které nastaly následovně a které předcházely zadání veřejné zakázky. Z těchto závěrů vyšel a dále je rozvinul NSS ve svém rozsudku, kterým zrušil rozsudek krajského soudu i předchozí rozhodnutí o rozkladu a ve kterém vyslovil závazný právní názor pro další řízení vedené Úřadem. Závěry Nejvyššího správního soudu a jejich implikace pro další správní řízení vedené Úřadem jsou pak dle předsedy Úřadu následující.

Zavinění stavu exkluzivity nelze spatřovat v samotném uzavření původní smlouvy právním předchůdcem obviněného v roce 1992, jelikož takový stav nebyl v rozporu s tehdejší právní úpravou, když z žádného v daném období účinného právního předpisu nevyplývalo, že by takový stav byl nežádoucí. Relevantní je však to, zda stěžovatel udržoval stav exkluzivity i poté, kdy její další existence již byla podle právní úpravy nežádoucí. V šetřeném případě se jedná o období od 1. 5. 2004, tedy od účinnosti zákona č. 40/2004 Sb., zákon o veřejných zakázkách,

Předseda Úřadu zdůraznil, že Úřad se musí vypořádat nikoliv s otázkou vzniku stavu exkluzivity při uzavření původní smlouvy právním předchůdcem obviněného (jak to učinil v napadeném rozhodnutí), ale i s otázkou jeho existence, respektive udržování v následujícím období, ve kterém takový stav nepovažovala účinná právní úprava za žádoucí a které předcházelo zadání veřejné zakázky, jež je předmětem Úřadem vedeného správního řízení.

Další otázkou, kterou musí Úřad v souladu se závěry NSS promítnout do posouzení postupu obviněného v pokračujícím správním řízení, je to, zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit (viz body 38 a 39 rozsudku NSS). Úřad se zaměří na to, zda zadavatel prokázal, že mu není zavinění tohoto stavu přičitatelné, resp. že neměl v daném období k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity.

Závěrem pak předseda Úřadu poznamenává, že jakkoliv z výše uvedeného a z rozsudku NSS může vyplývat nutnost věnovat se v pokračujícím správním řízení i argumentaci a tvrzením obviněného, která nebyla Úřadem z důvodu jiného právního posouzení akceptována, nemění to nic na skutečnosti, že je to obviněný, kdo nese důkazní břemeno při prokázání důvodnosti a zákonnosti svého postupu. Na to ostatně poukazuje i sám NSS (viz body 22 a 40 rozsudku

Předseda Úřadu závěrem uvádí, že z důvodu zachování práva odvolat se mu nezbylo nic jiného, než prvostupňové rozhodnutí zrušit a věc vrátit Úřadu k novému projednání.

Přípisem ze dne 30. 4. 2025 vyrozuměl Úřad obviněného o pokračování ve správním řízení.

Usnesením ze dne 10. 6. 2025 určil Úřad zadavateli lhůtu podle § 39 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), ve které byl podle § 36 odst. 1 správního řádu oprávněn navrhovat důkazy a činit jiné návrhy a podle § 36 odst. 2 správního řádu oprávněn vyjádřit v řízení své stanovisko. Dále určil Úřad zadavateli lhůtu k provedení úkonů: – zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží, jaké konkrétní kroky činil v období od 1. 1. 1995 (tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb.) do 20. 5. 2016 (tj. do dne uzavření smlouvy na veřejnou zakázku), aby se vymanil ze stavu exkluzivity založeného „Smlouvou o systémové integraci“ ze dne 29. 6. 1992; – zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží, v jaké výši a na základě jakých smluvních vztahů (smlouvy, dodatky ke smlouvám, objednávky apod.) vynaložil v období od 1. 1. 1995 do 20. 5. 2016 finanční prostředky v souvislosti s fungováním

Usnesením ze dne 27. 11. 2025 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

Usnesením ze dne 16. 2. 2026 Úřad opětovně stanovil obviněnému lhůtu pro vyjádření k podkladům rozhodnutí, neboť do správního spisu doplnil nové podklady pro rozhodnutí.

Předně považuje obviněný za nezbytné opakovaně upozornit na skutečnost, že Generální finanční ředitelství (dále také jen „GFŘ“) bylo zřízeno 1. 1. 2011. Obviněný po svém vzniku podnikl řadu konkrétních kroků směřujících k omezení závislosti na jediném dodavateli (tzv. vendor lock-in), kdy po řadě neúspěšných pokusů se první významný výsledek těchto snah dostavil dne 7. 8. 2019, kdy byla uzavřena Smlouva o smlouvě budoucí s výrobcem ADIS.

Obviněný uvádí, že v období bezprostředně předcházejícím zadání šetřené veřejné zakázky aktivně jednal s výrobcem ADIS s cílem umožnit realizaci otevřeného zadávacího řízení.

Obviněný zdůrazňuje, že před rozhodnutím o zadání veřejných zakázek formou jednacího

Obviněný rovněž poukazuje na skutečnost, že požadavek na zajištění otevřenosti informačních systémů a předcházení vzniku stavu exkluzivity byl v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů systematicky formulován až od roku 2015. Starší rozhodovací praxe se otázkou vendor lock-in zabývala pouze výjimečně a odpovědnost zadavatele dovozovala pouze v případech, ve kterých došlo k účelovému vytvoření stavu exkluzivity, tzn. v případech, kdy zadavatel postupoval se zjevným úmyslem (o své vůli a vědomě) obejít zákon (např. rozsudek NSS sp. zn. 5 Afs 43/2012 ze dne 11. 1. 2013). Téma vendor lock-in se navíc stalo předmětem širší pozornosti veřejné správy až v roce 2015, kdy vláda ČR přijala usnesení č. 889 ze dne

Obviněný je přesvědčen, že jeho postup byl v dané situaci zákonný, přiměřený a odpovědný, a že učinil maximum pro to, aby se z historicky vzniklého stavu exkluzivity vymanil. Obviněný přikládá přehled finančních prostředků vynaložených na fungování ADIS od roku 2023 a uvedl, že v období let 1992 až 2002, tedy před rokem 2003, byla na zajištění fungování ADIS vynaložena částka 1 092 780 559 Kč včetně DPH. Z přiloženého finančního přehledu pak vyplývá, že v letech 2003 až 2016 obviněný vynaložil na provoz ADIS částku ve výši

1

Nad rámec uvedeného obviněný dodává, že: o o o v době zadávání veřejné zakázky nebyly v rozpočtu GFŘ vyčleněny prostředky na pořízení nového systému; realizace nového systému by vyžadovala paralelní provoz s ADIS po dobu několika let, což by znamenalo výrazné navýšení již tak enormních nákladů na pořízení nového systému; přechod na nový systém by byl spojen s rizikem ohrožení výběru daní, které tvoří přibližně 50 % příjmů státního rozpočtu.

Obviněný proto konstatuje, že z důvodu finanční zátěže nebylo původně možné přistoupit k pořízení nového systému. Situace se změnila teprve po zastarání ADIS, kdy se pořízení nového systému stalo nutností bez ohledu na výši nákladů či rizik souvisejících s přechodem na nový systém, první systematická příprava na obměnu systému ADIS pak začala v roce 2017, kdy byla schválena Strategie rozvoje Finanční správy České republiky. Celkové náklady na realizaci první fáze této obměny (I. etapa nDIS) byly odhadnuty na 1,394 mld. Kč. Informační systém, který bude v rámci této etapy vytvořen a pravděpodobně spuštěn do provozu nejdříve v roce 2027, bude vyžadovat paralelní provoz ADIS po řadu let. Je tedy zřejmé, že v době, kdy ještě ADIS nebyl na hraně životnosti, by pořízení nového daňového informačního systému pouze za účelem zajištění otevřenější soutěže bylo mimořádně ekonomicky nevýhodné.

S ohledem na popsané skutečnosti obviněný v období do 20. 5. 2016 nežádal o navýšení rozpočtu ze státního rozpočtu za účelem pořízení nového informačního systému, jelikož taková žádost by byla neodůvodnitelná.

K dotazu Úřadu, zda měl obviněný reálnou a finančně přiměřenou možnost provést technické nebo právní kroky k odstranění stavu exkluzivity, tento sděluje, že jakoukoliv takovou možnost, s výjimkou jednání s výrobcem ADIS, vylučovala autorská práva výrobce ADIS, která zapovídala vývoj, modifikace a jakékoli jiné akce zasahující do zdrojového kódu třetí osobou.

Obviněný připomíná, že GFŘ bylo zřízeno až v roce 2011 a nemohlo ovlivnit rozhodnutí svého právního předchůdce. Obviněný pak ve snaze o snížení závislosti na jediném dodavateli podnikal řadu kroků, přičemž jedním z nejzásadnějších milníků bylo vyhlášení otevřeného zadávacího řízení na veřejnou zakázku „ADIS – podpora, údržba a vývoj 2020 – 2023“.

Obviněný opětovně zdůrazňuje, že požadavek na otevřenost systémů byl systematicky formulován až od roku 2015, a proto nezbývá než konstatovat, že v dané situaci a za daných podmínek vzniklých nezávisle na vůli obviněného, postupoval obviněný plně v souladu

Úřad přezkoumal na základě § 112 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech, přičemž po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace o veřejné zakázce, vyjádření obviněného a na základě vlastních zjištění, a to při zohlednění závěrů uvedených v rozsudku NSS a druhostupňovém rozhodnutí předsedy Úřadu, rozhodl ve výroku

Zákon v § 21 odst. 1 upravuje tyto druhy zadávacích řízení:

Podle § 21 odst. 2 zákona může zadavatel pro zadání veřejné zakázky použít otevřené řízení nebo užší řízení a za podmínek stanovených v § 22 a 23 zákona rovněž jednací řízení s uveřejněním nebo jednací řízení bez uveřejnění; otevřené řízení se nepoužije v případě veřejných zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti.

Podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona může zadavatel zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.

Podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.

Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za správní delikt uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) zákona.

Podle § 112 odst. 1 zákona o přestupcích na přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona.

Původní smlouva na dodávku ADIS byla uzavřena dne 29. 6. 1992 mezi Ministerstvem financí

Podle článku 1., „CELKOVÝ ROZSAH“, bodu 1.1 původní smlouvy „IBM poskytne návrh, vývoj, testování a integrační činnosti podle rozsahu prací specifikovaném v Příloze A“ a podle bodu 1.2 původní smlouvy „IBM dodá systém podle termínů a míst uvedených v Příloze B – Rozsah dodávek“.

Podle přílohy A původní smlouvy „ROZSAH PRACÍ“ (dále je „Příloha A“), části A.1. „ÚVOD Rozsah projektu“ bylo úkolem projektu „zavedení systému založeného na informačních technologiích,

2.

4.

2.

Instalovat novou infrastrukturu pro informační technologii

V úvodu původní smlouvy v části „DEFINICE“ byly mj. uvedeny a vyloženy následující pojmy. „Pod pojmem »materiály« se rozumí písemné práce nebo jiné autorské práce, které jsou zákazníkovi dodány, jako programy, seznamy programů, programovací nástroje, dokumentace,

Příloha F Původní smlouvy „VZÁJEMNĚ NAVAZUJÍCÍ SMLOUVY“ (dále je „Příloha F“), pod nadpisem „AUTORSKÉ PRÁVO A OSTATNÍ PRÁVA“ obsahuje následující ujednání: „Programy firmy IBM obsahují materiál, na který si firma IBM a v mnoha případech subdodavatelé firmy

musíte zopakovat a uvést upozornění o autorském právu na všech kopiích, úpravách a částech programu sloučených s jiným programem. nesmíte provádět zpětné sestavení ani zpětnou kompilaci programu bez předcházejícího písemného souhlasu firmy IBM. nesmíte použít, kopírovat, upravovat nebo převádět program ani jakoukoliv jeho kopii, úpravu nebo sloučenou část, vcelku nebo po částech, s výjimkou případů dále výslovně uvedených. pokud převádíte program jiné straně, musíte převést nebo zničit všechny kopie a sloučené části programu: na převedený program si neponecháváte žádná práva, konkrétně, oprávnění firmy IBM poskytnuté vám na použití programu je zrušeno. nesmíte pronajmout tento program.“

Dne 19. 3. 1993 byla mezi MF a IBM uzavřena „Objednávka Speciálního servisu“, ve které se zadavatel a IBM dohodli na dodávce služeb, „a to na základě Všeobecných podmínek odborného a speciálního servisu vydaných v březnu 1991.“, týkající se fáze 2 projektu IS ADIS (viz výše).

V období let 1993 až 2011 byla mezi MF a IBM uzavřena řada smluv týkajících se ADIS a řešících převážně jeho rozvoj a údržbu. V roce 2011 byl ADIS v důsledku vzniku obviněného převeden pod jeho správu a nové smlouvy týkající se tohoto informačního systému byly od této doby již uzavírány obviněným. Obviněný je přímo řízenou organizací MF.

Dne 17. 9. 2015 proběhlo jednání mezi obviněným a IBM ohledně odkupu licenčních práv k informačnímu sytému ADIS. Cílem jednání byl „úplný převod majetkových autorských práv k systému z IBM na GFŘ, tak, aby informační systém mohly upravovat i další třetí strany a finanční správa nebyla závislá na jednom dodavateli.“ V zápisu o jednání je dále uvedeno, že „[z]ástupci IBM sdělili GFŘ, že v současné době a v horizontu 3 let IBM neuvažuje o převodu majetkových autorských práv k systému ADIS.“ Své stanovisko IBM potvrdila i písemně dopisem ze dne 6. 10. 2015.

V dokumentu „Odůvodnění účelnosti veřejné zakázky podle § 2 vyhlášky“ č. 232/2012 Sb., o podrobnostech rozsahu odůvodnění účelnosti veřejné zakázky a odůvodnění veřejné zakázky.“ (dále jen „odůvodnění účelnosti“) bylo mj. uvedeno následující: „IS daňové správy musí mít zajištěnu po celou dobu svého fungování podporu hot-line včetně konzultačních služeb. Pro plnění úkolů správy daní v České republice je organizační, technické a komunikační zabezpečení služby hot-line, služby technické a konzultační podpory, v rozsahu technického a programového vybavení systému ADIS nutností. Veškeré služby se vztahují na IS, který provozuje finanční správa od roku 1992 a podporuje všechny procesy daňového řízení včetně napojení na EU a externí subjekty. Cílem je zajištění fungování IS. V současné době GFŘ

Dne 2. 3. 2016 odeslal obviněný společnosti IBM výzvu k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, a to za účelem zadání veřejné zakázky.

Podle bodu I. „Informace o předmětu veřejné zakázky“ výzvy „Předmětem plnění veřejné zakázky je organizační, technické a komunikační zabezpečení služby Hot-line a služby technické a konzultační podpory na veškeré technické vybavení IBM, které je obsahem konkrétních smluv uzavřených mezi Generálním finančním ředitelstvím a IBM Česká republika, spol. s r.o. poradenská/expertní služba v rozsahu technického a programového vybavení systému ADIS.

V záznamu o průběhu a výsledku jednání v jednacím řízení bez uveřejnění ze dne 19. 5. 2016 (dále jen „záznam o jednání“) v bodu 7. „Zdůvodnění, proč byl v jednacím řízení bez uveřejnění vyzván k jednání vybraný dodavatel“ je uvedeno: „Vybraný dodavatel se podílí na rozvoji a údržbě systému již od roku 1992. Pro řešení rozvoje systému jsou vybudovány řešitelské týmy, a to nejenom u vlastního dodavatele, ale i u subdodavatelů. Z tohoto důvodu je garantována návaznost na již provozované moduly.

Z dokumentace o veřejné zakázce dále vyplývá, že obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s vybraným uchazečem smlouvu o dílo na veřejnou zakázku. Podle čl. 2. je předmětem této smlouvy „organizační, technické a komunikační zabezpečení služby Hot-line a služba technické a konzultační podpory na veškeré technické vybavení IBM, které je obsahem konkrétních smluv uzavřených mezi Objednatelem a Zhotovitelem. Poradenská/expertní služba je v rozsahu technického a programového vybavení systému ADIS.

V písemné zprávě „zadavatele k veřejné zakázce „ADIS - Hot-line, konzultační služby a technická podpora v roce 2016“ ze dne 2.6.2016 (dále jen „písemná zpráva“) je pod písm. g) „důvod použití soutěžního dialogu, jednacího řízení s uveřejněním či jednacího řízení bez uveřejnění, byla-li taková možnost využita“ uvedeno následující. „Důvodem použití jednacího řízení bez uveřejnění v souladu s § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ je, že se jedná o veřejnou zakázku, která může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu

Zadavatel se v souvislosti se zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění odvolává rovněž na znalecký posudek č. 47-2015 ze dne 2. 12. 2015 (dále jen „znalecký posudek“), jehož vypracování zadavatel objednal u znalce Ing. Martina Mlýnka, IČO 65371259, Tyršova 302,

Vzhledem ke skutečnosti, že dne 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon o přestupcích, je třeba s ohledem na § 112 odst. 1 zákona o přestupcích na dosavadní jiné správní delikty, tedy i na správní delikty upravené zákonem, ode dne účinnosti zákona o přestupcích hledět jako na přestupky (pro úplnost Úřad uvádí, že v tomto ohledu došlo taktéž ke změně odborného názvosloví, kdy pojem „správní delikt“ byl nahrazen pojmem „přestupek“). Obdobně pak lze konstatovat, že zákon o přestupcích zavádí pojem „obviněný“, kdy podle § 69 zákona

Obviněný pak v šetřeném zadávacím řízení postupoval podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném ke dni zahájení zadávacího řízení, a v mezidobí od zahájení zadávacího řízení do vydání tohoto rozhodnutí, konkrétně dne 1. 10. 2016, nabyl účinnosti zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“). Podle § 274 odst. 1 písm. a)

Úřad dále dodává, že podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku, podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. S ohledem na skutečnost, že žádná novela zákona, ani ZZVZ, která nabyla účinnosti od okamžiku spáchání přestupku, nepředstavuje v kontextu posuzované věci v žádném ohledu příznivější právní úpravu pro obviněného, posuzoval Úřad jednání obviněného z materiálního pohledu podle zákona účinného v době spáchání přestupku, tedy ke dni 20. 5. 2016, kdy došlo k uzavření smlouvy v šetřeném jednacím řízení bez uveřejnění.

V šetřeném případě obviněný zadal veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Jednací řízení bez uveřejnění podle tohoto ustanovení zákona je přitom obviněný oprávněn využít tehdy, pokud příslušná veřejná zakázka může být splněna z technických důvodů, z uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů

Úřad obecně uvádí, že jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona je výjimečný způsob zadání veřejné zakázky, kdy je zakázka sice zadávána v režimu podle zákona, ale vzhledem k povaze tohoto řízení je hospodářská soutěž vyloučena, a chybí tak ten aspekt zadávacího řízení, který má zajistit ekonomickou výhodnost pořízení předmětu plnění veřejné zakázky a rovněž omezit jakékoli nezákonné či korupční jednání. Současně je tento druh zadávacího řízení postupem podle zákona nejméně formalizovaným a kontrolovatelným.

Jednací řízení bez uveřejnění by tedy mělo být skutečně krajním řešením tam, kde není jinak možné zajistit plnění požadované zadavatelem, a v žádném případě by nemělo docházet k jeho nadužívání. Zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění lze uskutečnit pouze v tom případě, kdy uspokojení potřeby zadavatele není, resp. by nebylo možné dosáhnout v „klasickém“ zadávacím řízení, typicky v otevřeném řízení. V totožném duchu se vyjádřil v rozsudku ze dne 11. 1. 2013 sp. zn. 5 Afs 42/2012 i Nejvyšší správní soud, když uvedl, že zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění je „(…) možné použít v tom případě, kdy uspokojení potřeby zadavatele není nebo nebylo možné dosáhnout v ,klasickém´ zadávacím řízení, tj. soutěží o zakázku. Zadavatel se může obrátit na jednoho nebo více vybraných zájemců, s nimiž bude vyjednávat smluvní podmínky, aniž by tento záměr musel předem uveřejnit, pouze za podmínek uvedených v ustanovení § 23 zákona.“ Otázku splnění podmínek pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění je proto v souladu s ustálenou judikaturou nutné posuzovat restriktivně, což vyplývá např. z rozsudku NSS sp. zn. 1 Afs 23/2012 ze dne

Shora uvedené restrikce vyplývají rovněž i z odstavce 50 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice

K uvedenému Úřad pro úplnost dodává, že i z výše citované směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 tedy vyplývá, že jednací řízení bez uveřejnění by mělo být pouze výjimečným způsobem zadávání veřejných zakázek, a to tehdy, kdy zadavatel skutečně není z objektivních důvodů schopen zajistit požadované plnění jinak než prostřednictvím vybraného uchazeče, přičemž v žádném případě by nemělo docházet k nadužívání tohoto druhu zadávacího řízení. Přestože citovaná směrnice byla do českého právního řádu transponována až ke dni 1. 10. 2016, lze podpůrně odkázat rovněž na její znění,

Jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona tedy lze v případě zákonem vyjmenovaných důvodů využít pouze tehdy, neexistuje-li přiměřená alternativa jiného dodavatele, kdy tato neexistence však stojí na objektivních základech a není důsledkem vlastní činnosti či nečinnosti zadavatele (spočívající např. v předchozím uzavření smluv či nezajištění nezbytných práv). Úřad konstatuje, že zadavatel musí při zadávání „prvotní“ veřejné zakázky2 (na základě které pořizuje určité plnění) posoudit potřebu budoucích (navazujících) plnění a v případě existence takové potřeby uzavřít takovou smlouvu, která nezaloží stav exkluzivity jedinému dodavateli a umožní realizovat tato předpokládaná navazující plnění bez využití jednacího řízení bez uveřejnění, např. tedy umožní plnění zadat v otevřenějších druzích zadávacích řízení. V opačném případě by totiž zadavatel byl s budoucím užitím jednacího řízení bez uveřejnění srozuměn, resp. by pro něj zaviněně vytvořil podmínky (a takové jednací řízení bez uveřejnění by pak bylo logicky nezákonné), což by vedlo v konečném důsledku k situaci, že nevybírá dodavatele dalších veřejných zakázek v široké hospodářské soutěži, nýbrž jen „řetězí“ jednací řízení bez uveřejnění s odůvodněním, že neexistuje na trhu jiný subjekt, který by byl schopen předmět plnění dodat, ale přitom takovou situaci vyvolal právě zadavatel.

Pro úplnost Úřad uvádí, že prokázání důvodů použití jednacího řízení bez uveřejnění je pak plně na obviněném, který by měl být schopen objektivní důvody pro použití tohoto druhu zadávacího řízení doložit (k tomu srov. např. závěry vyplývající z rozsudků SDEU ze dne

V této souvislosti Úřad dále odkazuje na rozsudky krajského soudu sp. zn. 62 Af 95/2013 ze dne

Z výše uvedeného vyplývá, že důkazní břemeno leží v šetřeném případě na obviněném, jehož povinností je, aby doložil veškeré důvody, které svědčí pro naplnění podmínek § 23 zákona, v šetřeném případě podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění dle ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona, a objektivně tedy prokázal zákonnost svého postupu. Dochází tak k výjimečné situaci, kdy je důkazní břemeno, jež v případě řízení o přestupku leží na správním orgánu, který musí zjistit stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, přeneseno na toho, kdo se dovolává zmíněné výjimky z použití otevřenějších zadávacích řízení, tedy na obviněném. V případě jednacích řízení bez uveřejnění je to tedy právě obviněný, kdo musí jednoznačně prokázat, že postupoval v souladu se zákonem a že z hlediska tvrzeného důvodu opravdu neexistoval v době zadání veřejné zakázky jiný dodavatel schopný splnit předmět veřejné zakázky.

Úřad uvádí, že povinnost zjištění skutkového stavu věci Úřadem se s ohledem na přenos důkazního břemene v souvislosti s doložením naplnění podmínek opravňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění vztahuje pouze na zjištění, zda obviněný toto důkazní břemeno unesl. Je tedy povinností obviněného, aby svůj postup spočívající v zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona byl schopen nejen odůvodnit, ale své závěry o existenci důvodů ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona také doložit relevantními podklady. Úřad tedy nerezignuje na svoji povinnost zjistit úplný skutkový stav věci, avšak nemůže za obviněného povinnost ohledně doložení existence objektivních důvodů k použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona suplovat. Úřad má tedy v šetřeném případě povinnost posoudit, zda obviněný důkazní břemeno unesl, tedy zda prokázal naplnění důvodů pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.

Z pohledu posouzení postupu zadavatele v jednacím řízení bez uveřejnění je pak obecně nutné posoudit jednak naplnění „formální“ stránky jednacího řízení bez uveřejnění, tj. zda byly dány objektivní důvody pro použití tohoto druhu zadávacího řízení (autorskoprávní či technické), jednak naplnění „materiální“ podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, a to, zda obviněný stav výlučnosti dodavatele sám nevytvořil.

Podle bodu I., „Informace o předmětu veřejné zakázky“, výzvy je předmětem plnění veřejné zakázky „organizační, technické a komunikační zabezpečení služby Hot-line a služby technické a konzultační podpory na veškeré technické vybavení IBM, které je obsahem konkrétních smluv uzavřených mezi Generálním finančním ředitelstvím a IBM Česká republika, spol. s r.o.

Z předložené dokumentace je pak zřejmé, že se jedná o veřejnou zakázku, jejíž zadání souvisí s původní smlouvou na dodávku informačního systému ADIS uzavřenou dne 29. 6. 1992.

Dále pak jsou důvody pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění obdobně formulovány i v záznamu o jednání ze dne 4. 3. 2016, kde je mj. uvedeno, že „Vybraný dodavatel se podílí na rozvoji a údržbě systému již od roku 1992. Pro řešení rozvoje systému jsou vybudovány řešitelské týmy, a to nejenom u vlastního dodavatele, ale i u subdodavatelů.

Také obsah písemné zprávy ze dne 2. 6. 2016, kde je mj. uvedeno, že „V předmětné veřejné zakázce jsou naplněny dva důvody pro použití tohoto druhu řízení, a to technické důvody a důvod ochrany výhradních práv dodavatele. Veřejná zakázka může být splněna pouze jediným dodavatelem i z důvodů ochrany výhradních práv, kdy zadavatel požaduje úpravu informačního systému, které je autorským dílem ve smyslu autorského zákona, a tato úprava předpokládá zásah do autorských práv dodavatele. Toto autorské dílo vzniklo uzavřením již původní smlouvy v roce 1992. Zadavatel nedisponuje potřebnými oprávněními (tedy právy zasahovat a měnit tento systém, které by mohl poskytnout třetí osobě). (…) Technické důvody lze spatřovat v tom, že zadavatel dnes využívá rozsáhlý informační systém a nyní poptává plnění, jehož dodání by mělo za následek nekompatibilitu s dnes využívaným informačním systémem, pokud by bylo poskytnuto dodavatelem odlišným od toho, který mu poskytl původní plnění. (…) Jedinou osobou, která je z technického hlediska schopna provést poptávané plnění,

K tomu Úřad uvádí, že o použití příslušného druhu zadávacího řízení vždy rozhoduje zadavatel, který za způsob zadání veřejné zakázky nese odpovědnost. V šetřeném případě z argumentace obviněného k použití § 23 odst. 4 písm. a) zákona vyplývá, že tento postup zvolil z technických důvodů a z důvodu ochrany autorských práv.

S ohledem na argumentaci zadavatele týkající se oprávněnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona pro zadání veřejné zakázky Úřad nejprve přistoupil k posouzení naplnění formální stránky jednacího řízení bez uveřejnění, tj. zda byly skutečně dány objektivní důvody (autorskoprávní či technické) pro použití tohoto druhu zadávacího řízení.

Úřad se nejprve zabýval skutečností, zda zadavatelem uváděné technické důvody svědčí pro možnost zadání předmětné veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Jak již bylo zmíněno výše, je to právě obviněný, který je povinen, nade vší pochybnost prokázat objektivní existenci jediného dodavatele schopného plnit, tedy že v době zadání zakázky z technického hlediska opravdu neexistoval jiný dodavatel schopný z technického hlediska splnit předmět šetřené veřejné zakázky.

K výše uvedenému Úřad doplňuje, že z rozsudku krajského soudu č. j. 30 Af 78/2013 – 148 ze dne 21. 12. 2015 rovněž vyplývá, že obviněný je povinen svá tvrzení o nemožnosti splnit předmět veřejné zakázky třetí osobou z technických důvodů relevantním způsobem doložit, což obviněný dle názoru Úřadu nesplnil. V rozsudku č. j. 3 As 18/2015-32 ze dne 25. 11. 2015 v té souvislosti NSS dovodil, že za účelem prokázání splnění podmínek pro zadání veřejné zakázky podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona je obviněný povinen předložit takové podklady, ze kterých bude jednoznačně vyplývat důvodnost jeho postupu při zadávání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, tedy že z předložených podkladů bude jednoznačně vyplývat, že veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem právě z technických důvodů, neboť „považuje dále za vhodné akcentovat úvahu krajského soudu zmíněnou v úvodní části odůvodnění napadeného rozsudku, se kterou se ztotožňuje, podle níž relevantním podkladem k prokázání důvodů pro aplikaci § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ mohou být toliko listiny obsahující odborné technické hodnocení, (…).“. Rovněž tak z rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0823/2014/VZ44764/2016/512/VNv ze dne 4. 11. 2016 vyplývá, že je to obviněný, který je povinen v rámci správního řízení předložit takové důkazy, které prokáží, že v době zadání šetřené veřejné zakázky neexistoval žádný jiný dodavatel než vybraný uchazeč, který by byl schopný splnit předmět veřejné zakázky z technických důvodů. Takovými důkazy by pak obviněný měl disponovat již v okamžiku zahájení zadávání šetřené veřejné zakázky.

V odůvodnění účelnosti obviněný konkrétní technické důvody nespecifikuje, pouze obecně vyjadřuje požadavek „na zajištění kompatibility s majetkem, jímž zadavatel již disponuje“.

113.

115. uvádí, že „[t]echnické důvody lze spatřovat v tom, že zadavatel dnes využívá rozsáhlý informační systém a nyní poptává plnění, jehož dodání by mělo za následek nekompatibilitu s dnes využívaným informačním systémem, pokud by bylo poskytnuto dodavatelem odlišným od toho, který mu poskytl původní plnění. Jedná se tedy o technickou neslučitelnost původního plnění (informační systému) a nově poptávaného plnění, pokud by bylo poskytnuto rozdílnými dodavateli, které by mělo za následek vyvolání škodlivého stavu na straně zadavatele a nefunkčnost původního plnění. Jedinou osobou, která je z technického hlediska schopna provést poptávané plnění, je vzhledem ke své nezastupitelné detailní znalosti daného informačního systému, dodavatel tohoto informačního systému, což je i doloženo znaleckým posudkem v oboru IT.“

Z právě citovaného rozsudku Krajského soudu v Brně tedy vyplývá, že pouhá skutečnost, že vybraný uchazeč detailně zná podrobně celý systém, není sama o sobě technickým důvodem pro zadání šetřené veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. K tomu, aby mohl obviněný zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění vybranému uchazeči, je třeba, aby riziko z hlediska zabezpečení chodu IT systému bylo značné a bylo zapříčiněno právě technickými parametry, tedy že z technických důvodů není možné, aby bylo plnění veřejné zakázky provedeno jinou osobou než vybraným uchazečem. V této souvislosti Úřad uvádí, že informační systém ADIS byl zaveden a rozvíjen od roku 1992 až do současnosti. Podle názoru Úřadu obviněný postupně nutně musel získat povědomí o tom, že zadávání veřejných zakázek souvisejících s informačním systémem ADIS v jednacím řízení bez uveřejnění není souladné se zákonem, a tedy musel si být vědom i rizik, které by nastaly v případě eventuální nefunkčnosti systému. Přesto obviněný neučinil žádné kroky k legalizaci svého postupu.

K tomu Úřad uvádí, že znalosti vybraného uchazeče o informačním systému ADIS jsou oproti jiným dodavatelům nepochybně vyšší, což však nelze stavět na roveň situaci, kdy veřejnou zakázku z technických důvodů objektivně není schopen plnit nikdo jiný než vybraný uchazeč.

S ohledem na skutečnost, že zadavatel musí v řízení před Úřadem prokázat, že z hlediska technického opravdu neexistoval v době zadání veřejné zakázky jiný dodavatel schopný splnit předmět veřejné zakázky, Úřad uvádí, že povinnost zjištění skutkového stavu věci Úřadem se s ohledem na přenos důkazního břemene v souvislosti s doložením naplnění podmínek opravňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění vztahuje pouze na zjištění, zda zadavatel toto důkazní břemeno unesl. Je tedy povinností zadavatele, aby svůj postup spočívající v zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona byl schopen nejen odůvodnit, ale své závěry o existenci důvodů ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona také doložit relevantními podklady. Úřad tedy nerezignuje na svoji povinnost zjistit úplný skutkový stav věci, avšak nemůže za zadavatele povinnost ohledně doložení existence objektivních důvodů k použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona suplovat. Úřad má tedy v šetřeném případě povinnost posoudit, zda zadavatel unesl důkazní břemeno, tedy zda prokázal naplnění důvodů pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.

Pokud jde o způsob prokázání existence technických důvodů pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, Úřad odkazuje na již výše zmíněný rozsudek NSS sp. zn. 3 As 18/2015 ze dne 25. 11. 2015, ve kterém soud v této souvislosti uvedl, že „považuje dále za vhodné akcentovat úvahu krajského soudu zmíněnou v úvodní části odůvodnění napadeného rozsudku, se kterou se ztotožňuje, podle níž relevantním podkladem k prokázání důvodů pro aplikaci § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ mohou být toliko listiny obsahující odborné technické hodnocení“ a též na pravomocné rozhodnutí Úřadu č. j. S0823/2014/VZ44764/2016/512/VNv ze dne 4. 11. 2016.

K tomu Úřad uvádí, že zadavatel ve správním řízení nepředložil žádné listiny, které by obsahovaly odbornou technickou analýzu týkající se nemožnosti plnění veřejné zakázky jiným dodavatelem než vybraným uchazečem, a neprokázal tedy, že veřejnou zakázku mohl z technického hlediska realizovat opravdu pouze vybraný uchazeč.

Na základě výše uvedených skutečností dospěl Úřad k závěru, že technické důvody pro postup v jednacím řízení bez uveřejnění nebyly obviněným doloženy, a obviněný tak neunesl důkazní břemeno ohledně existence technických důvodů odůvodňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění, když pouze existenci těchto důvodů tvrdí, aniž by však jejich existenci relevantně doložil, přičemž je to právě obviněný, který je nositelem tohoto důkazního břemene.

Dále Úřad dodává, že obviněný ve své argumentaci poukazuje i na rozsudek NSS č. j. 5 Afs 43/2012-54 ze dne 11. 1. 2013, z něhož vyplývá možnost zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, pokud k tomu vedou obviněného technické důvody (jejichž existence byla Úřadem vyvrácena výše v odůvodnění tohoto rozhodnutí), pro které by plnění od jiného dodavatele mohlo vyvolat vyšší náklady nebo značné riziko nefunkčnosti pořízeného plnění, tedy kdy existuje skutečný a prokazatelný stav technické neslučitelnosti či provozních problémů, které by vznikly z důvodu změny dodavatele. Současně by obviněný v takovém případě měl posoudit svůj postup při zadávání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž i z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky.

V této souvislosti obviněný argumentuje tím, že subjektem, který smluvní podmínky původní smlouvy o systémové integraci nastavil, bylo nikoliv GFŘ, ale MF. GFŘ následně ve vztahu již nepříslušelo vyhodnocovat exkluzivitu vytvořenou MF, ale mělo povinnost vyhodnocovat, zda pokračování v zavedené variantě bude ekonomicky výhodnější než znehodnocení systému a pořízení systému znovu, přičemž vzhledem k vloženým finančním prostředkům ze strany MF byla dána, po projednání s MF, přednost variantě pokračování, neboť právě ta se jevila vzhledem ke stanoveným úkolům a z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky jako nejvhodnější. Obviněný rovněž uvádí, že nastavení širší licence se v době zadávání původní veřejné zakázky nejevilo jako potřebné a potřebu budoucího zadání nových zakázek nešlo předvídat. Pokud by v takové situaci zadavatel přesto širší licence poptával, byla by cena původní veřejné zakázky nepochybně vyšší.

K argumentaci obviněného o hospodárnosti jeho postupu Úřad uvádí, že postup, kdy zadavatel od doby uzavření původní smlouvy, opakovaně uzavírá s vybraným uchazečem smlouvy týkající se provozování a úprav systému, lze jen stěží považovat za postup hospodárný, resp. hospodárnější, než kdyby předmětné služby byly zajišťovány dlouhodobě dodavatelem vybraným např. na základě otevřeného řízení. NSS již v rozsudku sp. zn. 5 Afs 42/2012 ze dne

K otázce dodržení zásady hospodárnosti se vyjádřil např. i předseda Úřadu v rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0067/2016/VZ-39866/2016/323/KKř ze dne 29. 9. 2016, když uvedl, že »snaha zadavatele býti „dobrým hospodářem“ je zcela souladná s obecnými principy ovládající jeho hospodaření s veřejnými finančními prostředky, avšak zcela neudržitelná jako opora pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.« V této souvislosti pak Úřad dále odkazuje na rozsudek krajského soudu č. j. 62 Af 112/2013 ze dne 15. 10. 2015, ve kterém soud – přiléhavě i na posuzovaný případ – uvedl: „Tu soud také poznamenává, že sama zásada hospodárnosti, nemůže mít aplikační přednost před zásadou transparentnosti, jejímž promítnutím jsou ve vztahu k použití jednacího řízení bez uveřejnění zákonem striktně stanovené podmínky, jež je nutno interpretovat restriktivně právě s ohledem na ochranu soutěže.“.

Dále lze poukázat například na rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017 sp. zn. 31 Af 35/2015, ve kterém je uvedeno, že „[j]elikož v nyní posuzované věci neprokázal žalobce dostatečné posouzení otázek autorskoprávních, není rozhodné, zda pro žalobce bylo zvolené řešení ekonomicky, resp. technicky výhodné. Nad rámec uvedeného však soud konstatuje, že žalobce ve správním řízení nepředložil žádnou seriózní ekonomickou analýzu, ze které by bylo patrné, že zjistil a ověřil, že nelze existenci výhradních práv za splnění podmínky ekonomické výhodnosti nepoužít nebo rozšířit tak, aby se již nejednalo o práva výhradní.“. S ohledem na závěry v citovaném rozsudku lze dovodit, že za předpokladu prokázání existence výhradních práv musí zadavatel fakticky, jiným způsobem než vlastním tvrzením, ekonomické důvody prokázat. Obviněný však hospodárnost svého postupu prostřednictvím ekonomické analýzy nebo jiného relevantního podkladu nijak nedoložil, k čemuž Úřad musí konstatovat, že pouze tvrdit, že jiný způsob zadání veřejné zakázky, než způsob zvolený obviněným, je pro něj nehospodárný a ekonomicky nevýhodný, není dostačující a samo o sobě nemůže být důvodem pro využití jednacího řízení bez uveřejnění. Právě uvedené podporují i závěry rozsudku krajského soudu č. j. 62 Af 95/2013 – 74 ze dne 13. 1. 2015, jenž judikoval, že zásada hospodárnosti nemůže mít bez dalšího automaticky aplikační přednost před přesně stanovenými zákonnými podmínkami pro použití jednacího řízení bez uveřejnění. S citovaným závěrem se ztotožnil i NSS v rozsudku č. j. 3 As 18/2015 – 32 ze dne 25. 11. 2015.

Úřad k otázce hospodárnosti rovněž odkazuje na rozsudek krajského soudu ze dne 15. 10. 2015 sp. zn. 62 Af 112/2013, ve kterém soud – přiléhavě i na posuzovaný případ – uvedl: „Tu soud také poznamenává, že sama zásada hospodárnosti, nemůže mít aplikační přednost před zásadou transparentnosti, jejímž promítnutím jsou ve vztahu k použití jednacího řízení bez uveřejnění zákonem striktně stanovené podmínky, jež je nutno interpretovat restriktivně právě s ohledem na ochranu soutěže“. Z uvedeného je zjevné, že nelze akceptovat takový postup zadavatele, při kterém by ve jménu zásady hospodárnosti docházelo k diskriminaci určitého okruhu uchazečů a omezování hospodářské soutěže. NSS v rozsudku sp. zn. 5 Afs 42/2012 ze dne 11. 1. 2013 dále akcentoval, že v jednacím řízení bez uveřejnění se upřednostňují jiné zájmy spíš než transparentní a hospodárné zadání veřejné zakázky. Předseda Úřadu pak v rozhodnutí sp. zn. R173/2014/VZ ze dne 11. 6. 2015 uzavřel, že pokud zadavatel neoprávněným použitím jednacího řízení bez uveřejnění vyloučil možnost zadání veřejné zakázky v zadávacím řízení, jež by umožnilo řádnou soutěž o zakázku a tím i možnost obdržet více nabídek s potenciální lepší nabídkovou cenou, stal se zcela závislým na jednom dodavateli, jenž si pak následně může určovat cenu všech dalších plnění, která na původní zakázku navazují. Takové jednání nemůže být dle závěru rozhodnutí předsedy Úřadu

129.

131. označeno za hospodárné.

V této souvislosti Úřad uvádí, že původní smlouva byla uzavřena v roce 1992, tzn. byla uzavřena v době, kdy nejen že se na Českou republiku nevztahovala unijní právní úprava zadávání veřejných zakázek, ale neexistoval ani jiný platný právní předpis, který by upravoval zadávání veřejných zakázek; lze tudíž konstatovat, že v době uzavření původní smlouvy nedošlo k nezákonnému založení stavu exkluzivity, neboť zadavatel nebyl schopen předvídat, jakým směrem se bude ubírat legislativa vztahující se k zadávání veřejných zakázek, popř. celé IT odvětví, což vyplývá i ze zrušujícího rozsudku NSS, kde soud uvedl, že pro hodnocení snahy vymanit se ze stávající exkluzivity má být přitom podstatné období, kdy existovala právní úprava, která použití JŘBU určitým způsobem omezovala (tedy zejména od přistoupení České republiky k Evropské unii). V roce 1992, kdy právní předchůdce obviněného uzavřel původní smlouvu, nebyla Česká republika součástí Evropské unie a nebyl ještě účinný ani zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Právní předchůdce obviněného tedy nemohl jakkoliv předvídat, že by uzavření smlouvy mohlo vést k tomu, že by v budoucnu nebyl schopen zadávat navazující zakázky v souladu se zákonem, neboť žádný zákon, který by jej při uzavírání dodatků limitoval, tehdy neexistoval. NSS pak výslovně uvedl, že je tedy třeba se zabývat tím, zda další trvání stavu exkluzivity je způsobeno jednáním či nečinností zadavatele po roce 2004 před zadáním nové veřejné zakázky, přičemž podle SDEU je v této souvislosti podstatné, zda zadavatel měl „(…) k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity v průběhu uvedeného období před tím, než se rozhodl využít jednacího řízení bez uveřejnění.“.

Úřad tak s ohledem na závěry zrušujícího rozsudku NSS nadále vychází z toho, že zadavateli nelze vytýkat založení stavu exkluzivity v červnu 1992 (neboť v tu dobu neexistovala relevantní právní úprava zadávání veřejných zakázek), nicméně v souladu se závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku NSS a následně v rozhodnutí předsedy

Posuzovaným obdobím je pak v souladu se zrušujícím rozsudkem NSS období od 1. 1. 19954 (tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb.) do 20. 5. 2016 (tj. do dne uzavření smlouvy na šetřenou veřejnou zakázku).

Úřad tedy dále posuzoval období před zadáním navazující (šetřené) veřejné zakázky a posuzoval, zda existovaly okolnosti, v důsledku kterých by se zadavatel mohl ze stavu exkluzivity vymanit a navazující (šetřenou) veřejnou zakázku zadat v některé z otevřenějších forem zadávacího řízení.

Pokud by Úřad dospěl k závěru, že zadavatel měl v mezidobí možnost vymanit se ze stavu exkluzivity, ale neučinil tak, stav exkluzivity by mu byl přičitatelný a zadavatel by nebyl oprávněn zadat šetřenou veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, neboť by nebyla naplněna materiální podmínka pro aplikaci ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

Úřad tudíž zkoumal, zda obviněný prokázal, že se již před zadáním šetřené veřejné zakázky (konkrétně v období od 1. 1. 1995, resp. v období od r. 2011, kdy došlo ke zřízení zadavatele) v jednacím řízení bez uveřejnění snažil ze stavu exkluzivity vymanit a jeho snahy nebyly úspěšné, a to bez jeho zavinění. S ohledem na závěry předsedy Úřadu Úřad zkoumal:

zda se obviněný v daném mezidobí pokusil získat přístup ke zdrojovým kódům, rozšířit licenční oprávnění k ADIS nebo se ze závislosti na dodavateli pokusil vymanit jiným způsobem a

zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit.

S ohledem na výše uvedené Úřad zjišťoval, jaké konkrétní kroky činil zadavatel v předmětném období, aby se vymanil ze stavu exkluzivity založeného původní smlouvou ze dne 29. 6. 1992, a dále jaké finanční prostředky zadavatel vynaložil v souvislosti s fungováním ADIS (veškeré