I.ÚS 17/16 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       I.ÚS 17/16 ze dne 4. 9. 2018 N 147/90 SbNU 411 Ochrana dobré víry a ochrana důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Vladimíra Sládečka - ze dne 4. září 2018 sp. zn. I. ÚS 17/16 ve věci ústavní stížnosti MESANA Real, s. r. o., se sídlem v Tachově, Máchova 2161, zastoupené Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem v Praze, Mezibranská 579/7, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 106/2015-108 ze dne 22. října 2015 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnosti a rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 9 A 325/2011-61 ze dne 30. března 2015, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba proti rozhodnutí ministra pro místní rozvoj ve věci zrušení rozhodnutí o umístění a povolení stavby fotovoltaické elektrárny, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Ministerstva pro místní rozvoj jako vedlejšího účastníka řízení. I. Rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 106/2015-108 ze dne 22. října 2015 a Městského soudu v Praze č. j. 9 A 325/2011-61 ze dne 30. března 2015 bylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatelky na soudní ochranu dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. II. Rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 106/2015-108 ze dne 22. října 2015 a Městského soudu v Praze č. j. 9 A 325/2011-61 ze dne 30. března 2015 se ruší. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Stěžovatelka získala v roce 2010 ve spojeném územním a stavebním řízení rozhodnutí o umístění a povolení stavby fotovoltaické elektrárny v katastrálním území Nová Hraštice (rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 13. 4. 2010 ve spojení s rozhodnutím odvolacího orgánu ze dne 30. 7. 2010). 2. Ministerstvo pro místní rozvoj v rámci přezkumného řízení zrušilo rozhodnutím ze dne 24. 5. 2011 výše zmíněná rozhodnutí o umístění a povolení stavby pro nezákonnost a věc vrátilo k dalšímu řízení stavebnímu úřadu. Rozklad stěžovatelky proti tomuto rozhodnutí ministr pro místní rozvoj zamítl s tím, že v daném případě veřejný zájem na zákonnosti vydávaných rozhodnutí převažuje nad zásadou ochrany práv stěžovatelky nabytých v dobré víře. O existenci práv nabytých v dobré víře lze navíc důvodně pochybovat vzhledem k negativnímu stanovisku ČEZ Distribuce, a. s., k možnosti připojení předmětné stavby fotovoltaické elektrárny k distribuční soustavě. Nemožnosti připojení do distribuční soustavy si stěžovatelka byla vědoma, neboť byla účastnicí sporu u Energetického regulačního úřadu ohledně uzavření smlouvy o připojení s ČEZ Distribuce, a. s. Žalobkyně proto nemohla z rozhodnutí o umístění a povolení předmětné stavby nabýt práva v dobré víře. Návrh stěžovatelky na uzavření smlouvy o připojení byl následně zamítnut a nemožnost připojení stavby do distribuční sítě tak stále trvá. Ministr pro místní rozvoj dále konstatoval, že ochranné pásmo stavby zasahuje do sousedních pozemků, čímž dochází k omezení vlastnického práva majitelů těchto pozemků. V omezení vlastnického práva k sousedním pozemkům lze jednoznačně spatřovat újmu vzniklou jiným účastníkům řízení. 3. Městský soud v Praze zamítl následnou žalobu stěžovatelky. Podle jeho mínění nemohla stěžovatelka nabýt práva v dobré víře, neboť si v průběhu územního a stavebního řízení musela být vědoma toho, že nesplnila podmínky pro připojení elektrárny k distribuční soustavě; v době rozhodování správních orgánů stěžovatelka neměla uzavřenou smlouvu o připojení s ČEZ Distribuce, a. s., jež navíc k možnosti připojení elektrárny do distribuční sítě vydala negativní stanovisko. Stavební úřad vydal předmětné rozhodnutí v rozporu s § 111 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), neboť si ve stavebním řízení neověřil účinky budoucího užívání stavby. Veškeré námitky stěžovatelky týkající se údajné nezákonnosti postupu ČEZ Distribuce, a. s., považoval soud za irelevantní, neboť závěr o nesplnění podmínek pro připojení k distribuční soustavě nemohly nikterak zvrátit. 4. Nejvyšší správní soud (dále též jen "NSS") následnou kasační stížnost stěžovatelky zamítl. Dospěl k závěru, že stěžovatelka nemohla být v dobré víře, neboť stavba fotovoltaické elektrárny nemohla v době vydání rozhodnutí o umístění a povolení stavby dosáhnout jejího účelu, neboť nebylo možné ji připojit do distribuční soustavy. Je zákonnou povinností stavebního úřadu ověřovat způsobilost stavby dosáhnout účelu, a to i z hlediska právní dovolenosti. Aby stavební úřad mohl dostatečně posoudit účinky stavby, je třeba, aby nejprve zhodnotil, zda stavba může fakticky i právně fungovat. Ověřovat budoucí účinky stavby, která by v budoucnu nemohla být pro svůj účel ve skutečnosti užívána, postrádá jakýkoliv smysl, a proto tuto podmínku nelze splnit. Zamýšlená elektrárna stěžovatelky aktuálně nesplňovala podmínky pro připojení k distribuční soustavě (nebyla uzavřena smlouva o připojení), stěžovatelka tak nemohla být v dobré víře v rozhodnutí stavebního úřadu. Chyběla-li její dobrá víra, bylo nadbytečné zabývat se vážením újmy, která stěžovatelce vznikla zrušením rozhodnutí v přezkumném řízení. II. Ústavní stížnost 5. Proti výše uvedeným rozhodnutím Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu stěžovatelka brojila ústavní stížností pro porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a ochrany dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. 6. Porušení těchto práv stěžovatelka spatřovala v tom, že ke zrušení rozhodnutí opravňujících stěžovatelku ke stavbě fotovoltaické elektrárny došlo v rámci přezkumného řízení jako prostředku dozorčího práva. Zásah do pravomocně konstituovaných vztahů je podle judikatury správních soudů přípustný tam, kde vady či nezákonnost správního rozhodnutí jsou způsobeny stavebníkem, nebo jde-li o příkrý a naprosto zjevný rozpor se základními zásadami územního plánování, ochrany životního prostředí a veřejného zdraví. V ostatních případech nelze na stavebníka přenášet povinnosti a pochybení orgánů veřejné moci (rozsudek NSS č. j. 2 As 241/2014-36 ze dne 12. 2. 2015). K žádnému z takových pochybení však ve věci stěžovatelky nedošlo. Absenci dobré víry soudy dovodily z chybějící smlouvy o připojení výrobny a negativního stanoviska ČEZ Distribuce, a. s., které však nejsou povinným podkladem pro vydání rozhodnutí v územním a stavebním řízení. Jejich absence tedy není argumentem pro závěr o existenci zlé víry. O těchto skutečnostech byly navíc stavební orgány informovány a vypořádaly se s nimi v rámci svých rozhodnutí. Připojení výrobny k distribuční soustavě je samostatným aktem, který nelze ztotožňovat s vydáním rozhodnutí o umístění a povolení stavby. Aktuální neplnění všech podmínek pro připojení tak nesouvisí s možností nabytí práv v dobré víře z rozhodnutí podle stavebního zákona. Nejvyšší správní soud se pak vůbec nevypořádal s namítanou nezákonností druhého, negativního stanoviska ČEZ Distribuce, a. s. Konečně, správní soudy se nezabývaly ani tím, že stěžovatelka před městským soudem doložila chybějící souhlasy se zásahem ochranného pásma stavby do práv k dotčeným pozemkům. Jiným účastníkům správního řízení tedy nemohla vzniknout újma, která by odůvodňovala zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení. III. Průběh řízení před Ústavním soudem 7. Ministerstvo pro místní rozvoj k ústavní stížnosti odkázalo na odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu a na odůvodnění vlastního rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení. 8. Městský soud v Praze k ústavní stížnosti uvedl, že povinnost stavebního úřadu hodnotit, zda má stavebník zajištěno připojení k distribuční soustavě, jasně plyne z § 111 odst. 2 stavebního zákona. Připojení je nezbytnou podmínkou toho, aby stavba fotovoltaické elektrárny vůbec mohla vyvolat zamýšlené účinky užíváním k zamýšlenému účelu. Nelze-li dosáhnout zamýšlených účinků užívání stavby, nemůže taková stavba plnit svůj účel. Stěžovatelka si byla vědoma nemožnosti připojení, nemohla tak nabýt práv v dobré víře. 9. Nejvyšší správní soud k ústavní stížnosti uvedl, že zrušení rozhodnutí poté, co nabylo právní moci, představuje vždy určitý zásah do nabytých práv. Proto je třeba je v rámci přezkumného řízení brát v úvahu. Hodnocení účelu stavby je pro rozhodování o jejím umístění a povolení stavby zásadní. Schopnost stavby dosahovat zamýšleného účelu, fakticky i právně, musí být předmětem úvah správního orgánu. V opačném případě by posuzování bylo pouze formální a vedlo by potenciálně k absurdním důsledkům (např. umístění a povolení staveb provozní povahy pro účely bydlení). Ve věci stěžovatelky nemohl být účel stav