I.ÚS 2866/15 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       I.ÚS 2866/15 ze dne 14. 3. 2016 N 41/80 SbNU 501 K povinnosti rozhodujícího senátu předložit věc ke sjednocení   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a soudců Kateřiny Šimáčkové a Tomáše Lichovníka - ze dne 14. března 2016 sp. zn. I. ÚS 2866/15 ve věci ústavní stížnosti Office Park Šantovka, s. r. o., se sídlem v Praze, Washingtonova 1624/5, zastoupené Mgr. Rostislavem Pekařem, advokátem, se sídlem v Praze, Václavské náměstí 813/57, adresa pro doručování Squire Patton Boggs, v. o. s., advokátní kancelář, se sídlem tamtéž, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 97/2014-127 ze dne 8. července 2015, jímž byla zamítnuta stěžovatelčina kasační stížnost, a usnesení Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 39/2014-44 ze dne 10. dubna 2014 o odmítnutí stěžovatelčiny správní žaloby ve věci rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska vydaného v řízení o umístění stavby na území ochranného památkového pásma městské památkové rezervace, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě jako účastníků řízení a Krajského úřadu Olomouckého kraje, zastoupeného JUDr. Petrem Ritterem, advokátem, se sídlem v Olomouci, Riegrova 12, jako vedlejšího účastníka řízení. Ústavní stížnost se zamítá. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Stěžovatelka podala společně s dalšími osobami žádost o vydání závazného stanoviska podle ustanovení § 14 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, ve věci umístění novostavby Sˇantovka Tower. Magistrát města Olomouce na základě této žádosti vydal pro účely řízení o umístění stavby závazné stanovisko, podle něhož bylo umístění stavby na území ochranného památkového pásma městské památkové rezervace města Olomouce z hlediska zájmů státní památkové péče za určených podmínek přípustné. Krajský úřad Olomouckého kraje následně obdržel podnět Národního památkového ústavu k přezkoumání uvedeného závazného stanoviska. V následném přezkumném řízení dospěl krajský úřad k závěru, že závazné stanovisko trpí vadami způsobujícími jeho nezákonnost a nepřezkoumatelnost, a pro tyto vady je zrušil. 2. Rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska stěžovatelka napadla správní žalobou u Krajského soudu v Ostravě, který ji usnesením uvedeným v záhlaví tohoto nálezu odmítl. Krajský soud odkázal na právní názor vyjádřený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též jen "NSS") č. j. 2 As 75/2009-113 ze dne 23. 8. 2011, publ. pod č. 2434/2011 Sb. NSS, a dospěl k závěru, že nejde o rozhodnutí samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví. 3. Usnesení krajského soudu stěžovatelka napadla kasační stížností. V ní mimo jiné uvedla důvody, pro které nesouhlasí se závěry výše uvedeného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 75/2009-113. Dále též na svou podporu odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 42/2014-69 ze dne 23. 5. 2014, podle něhož je rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení přímo přezkoumatelné v řízení před správními soudy. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Uvedl, že stěžovatelka může být na svých právech zkrácena teprve vydáním konečného rozhodnutí v řízení o umístění stavby, nikoliv zrušením závazného stanoviska jako podkladového aktu pro toto rozhodnutí, neboť samotné závazné stanovisko i rozhodnutí o jeho zrušení stěžovatelce nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva nebo povinnosti. Nejvyšší správní soud výslovně odmítl názor vyjádřený v rozsudku č. j. 4 As 42/2014-69, jehož se stěžovatelka dovolávala. S odkazem na rozsudek rozšířeného senátu č. j. 2 As 75/2009-113 a rozsudek č. j. 4 As 241/2014-30 ze dne 19. 2. 2015, publ. pod č. 3214/2015 Sb. NSS, soud označil rozsudek č. j. 4 As 42/2014-69 za ojedinělé vybočení z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu, od kterého je možné se odchýlit i bez předložení věci rozšířenému senátu. 4. Proti rozhodnutím krajského soudu a Nejvyššího správního soudu stěžovatelka brojila ústavní stížností, neboť se domnívala, že jimi došlo k porušení jejího práva na spravedlivý proces, práva na soudní ochranu před rozhodnutím orgánu veřejné správy a práva na zákonného soudce zaručených čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina"). 5. Porušení práva na zákonného soudce stěžovatelka spatřovala v tom, že se rozhodující 10. senát Nejvyššího správního soudu odchýlil od právního názoru vyjádřeného v rozsudku č. j. 4 As 42/2014-69, kterým stěžovatelka rozsáhle argumentovala, aniž by věc předložil rozšířenému senátu. Povinnost předložit věc tomuto senátu opakovaně potvrdil Ústavní soud, a to i v případě, že již existuje dřívější rozhodnutí rozšířeného senátu, které však přímo neřeší klíčovou otázku. Rozsudek rozšířeného senátu č. j. 2 As 75/2009-113 se nezabýval přípustností samostatného soudního přezkumu rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska, toto rozhodnutí tak nemůže být důvodem pro odchýlení se od právního názoru vyjádřeného v rozsudku č. j. 4 As 42/2014-69. 6. Porušení práva na soudní ochranu před rozhodnutím orgánu veřejné správy se oba soudy dopustily tím, že stěžovatelce odepřely přezkum rozhodnutí krajského úřadu s odkazem na možnost pozdější ochrany proti územnímu rozhodnutí. Přitom zcela pominuly, že zmíněné rozhodnutí krajského úřadu nebude podkladem územního řízení, takže již nikdy nebude moci být předmětem soudního přezkumu. Postup obou soudů byl nepřípustně schematický, neboť posuzovaná věc se od předchozích zásadně lišila právě tím, zda napadené rozhodnutí bude možné následně soudně přezkoumat. 7. Porušení práva na spravedlivý proces stěžovatelka spatřovala v tom, že soud musí pečlivě zdůvodnit, pokud se chystá odchýlit od své předchozí rozhodovací činnosti, tím spíše v případě, že odpírá soudní přezkum rozhodnutí, které v minulosti přezkoumáváno bylo. Nejvyšší správní soud vůbec nezohlednil rozsáhlou argumentaci stěžovatelky, že odepřením přezkumu napadeného rozhodnutí bude jeho přezkum nenávratně vyloučen. Soud se navíc vůbec nevypořádal ani s podrobně vyloženými důvody ve prospěch přezkumu v rozsudku č. j. 4 As 42/2014-69. Z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, proč nepovažoval argumenty stěžovatelky za důležité pro rozhodnutí. II. Průběh řízení před Ústavním soudem 8. Nejvyšší správní soud k ústavní stížnosti uvedl, že se ve svém rozhodnutí pečlivě věnoval všem vzneseným námitkám stěžovatelky a stejně tak pečlivě se věnoval i otázce odklonu od právního názoru vyjádřeného v rozsudku č. j. 4 As 42/2014-69. Pro vlastní posouzení věci soud považoval za zásadní, zda lze napadené rozhodnutí krajského úřadu považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 soudního řádu správního (dále též "s. ř. s."). Rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení je formálně rozhodnutím, materiálně však jde stále o závazné stanovisko, což potvrzuje i odborná literatura. Pokud by bylo závazné stanovisko v přezkumném řízení pouze změněno, nebylo by možné měnící rozhodnutí oddělit od prvotního závazného stanoviska. Závěry soudu vedou nikoliv k vyloučení soudní ochrany, ale pouze k jejímu odsunutí, neboť podle § 75 odst. 2 s. ř. s. lze přezkoumat závazné podklady konečného rozhodnutí právě v řízení o žalobě proti tomuto konečnému rozhodnutí. V tomto ohledu tedy soud nesouhlasí se stěžovatelkou v tom, že by byl přezkum napadeného rozhodnutí vyloučen. Popsané odložení soudního přezkumu až do řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí opakovaně výslovně akceptoval i Ústavní soud. 9. K tvrzenému porušení práva na zákonného soudce Nejvyšší správní soud uvedl, že dle jeho názoru jím řešenou otázku již vyřešil rozsudek rozšířeného senátu č. j. 2 As 75/2009-113, přičemž nepovažoval za sporné, že závěr vyslovený rozšířeným senátem se vztahuje nejen na závazná stanoviska jako taková, ale též na rozhodnutí vydaná o těchto závazných stanoviscích v přezkumném řízení. Tento názor byl vyjádřen mimo jiné též v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 64/2012-21 ze dne 20. 3. 2013. Právě od tohoto rozhodnutí se odchýlil rozsudek č. j. 4 As 42/2014-69, jehož se stěžovatelka v řízení před Nejvyšším správním soudem dovolávala. Toto odchýlení 4. senátu bylo podrobeno diskusi i v rámci tzv. sbírkového pléna Nejvyššího správního soudu, což vyústilo v rozhodnutí o nepublikaci tohoto rozsudku. Rozhodující 4. senát se s kritikou pléna soudu ztotožnil a změnil svůj přístup právě v rozsudku č. j. 4 As 241/2014-30, na který Nejvyšší správní soud odkázal pro podporu svého názoru v rozhodnutí napadeném ústavní stížností. Podle názoru soudu je tedy možné stěžovatelkou odkazovaný rozsudek č. j. 4 As 42/2014-69 důvodně považovat za ojedinělý exces, který nevychází z jinak ustálené a nesporné rozhodovací činnosti soudu. Účastníci řízení tak nemohli být vystaveni nejistotě, jakým způsobem bude sporná otázka rozhodnuta. Za této