I.ÚS 604/09 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       I.ÚS 604/09 ze dne 16. 9. 2009   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti stěžovatelky Obec Roblín, Karlštejnská 50, Roblín, 252 26 Třebotov, zastoupené advokátem JUDr. Petrem Kužvartem se sídlem Za Zelenou liškou 967, 140 00 Praha 4, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008, spojené s návrhem na zrušení ustanovení § 101b zákona č. 150/2002 Sb., v platném znění, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. Městský úřad Černošice, odbor dopravy, vydal dne 5. 12. 2007, č. j. MEUC-057373/2007, opatření "Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblíně", spočívající v umístění "d. z. B12 zákaz vjezdu vyznačených vozidel, d. z. E12 - dodatková tabulka "na povolení MěÚ Černošce", d.z. IP 10a "slepá pozemní komunikace"" na komunikaci Vonoklaská u autobusové zastávky Roblín. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008, v právní věci navrhovatele LESY STEINSKÝCH, spol. s r.o. (dále jen "navrhovatel") proti odpůrci Městský úřad Černošice (dále jen "odpůrce"), rozhodl o návrhu na zrušení (celého) výše uvedeného opatření Městského úřadu Černošice tak, že opatření obecné povahy "Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblíně" ze dne 5. 12. 2007, č. j. MEUC-057373/2007, spočívající v umístění "d. z. B12 zákaz vjezdu vyznačených vozidel a d. z. E12 - dodatková tabulka "na povolení MěÚ Černošice"" na komunikaci Vonoklaská u autobusové zastávky Roblín se zrušuje dnem nabytí právní moci tohoto rozsudku (výroková část I.), ve zbytku se návrh odmítá (výroková část II.) a že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výroková část III.). Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") v prvé řadě uvedl, že navrhovatel v rámci předmětu podnikání využívá ke zpracování dřeva pilu, která je postavená na blíže specifikovaném pozemku v katastrálním území Roblín. Ke kolaudaci této pily došlo v roce 1998. Součástí stavebního povolení bylo celkem 21 podmínek týkajících se provedení stavby a součástí kolaudačního rozhodnutí 7 podmínek vztahujících se k jejímu užívání, nicméně ani v jednom případě se žádná podmínka netýkala dopravní obslužnosti. Tato dopravní obslužnost je zajištěna z místní komunikace - ulice Vonoklaská, která se nachází na pozemku ve vlastnictví obce; přístup k samotné budově pily je pak zajištěn přes pozemky navrhovatele. K umístění předmětných dopravních značek došlo v červenci 2007 nejprve na základě rozhodnutí Obecního úřadu obce Roblín, což však bylo učiněno zcela nad rámec jeho pravomocí. Tomuto právnímu názoru navrhovatele přisvědčil Krajský úřad Středočeského kraje v přípisu ze dne 10. 9. 2007, č. j. 123284/2007/KUSK. Následně proto Městský úřad Černošice, ve snaze odstranit zmíněný protizákonný postup, stanovil dne 5. 12. 2007, č. j. MEUC-057373/2007, místní úpravu provozu na místní komunikaci "Vonoklaská" v obci Roblín (srov. výše). Stanovení místní úpravy provozu je dle navrhovatele opatřením obecné povahy ve smyslu ustanovení § 171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Opatření obecné povahy je totiž správním aktem s konkrétně vymezeným předmětem, avšak s obecně určenými adresáty. V případě stanovení místní úpravy provozu se jedná o případ, kdy jsou obecně určeným adresátům (tj. potenciálním účastníkům provozu) stanoveny odlišné povinnosti, než jaké by měli podle obecné úpravy ve smyslu ustanovení § 61 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. NSS - dříve než přistoupil k meritornímu hodnocení návrhu - se obsáhle zabýval splněním podmínek řízení, konkrétně posouzením toho, zda se jedná o opatření obecné povahy. NSS splnění této podmínky řízení dovodil mimo jiné odkazem na judikaturu (rozsudek NSS č. j. 1 Ao 1/2005-98), a na zahraniční a tuzemskou odbornou literaturu, z níž přesvědčivě plyne, že právě stanovení dopravního značení představuje typický snad až "učebnicový" příklad opatření obecné povahy v materiálním pojetí. Pokud se tato forma rozhodnutí vyznačuje konkrétností předmětu a obecností subjektů, jedná se z materiálního hlediska právě o opatření obecné povahy (k tomu blíže poukázal např. na: J. Vedral: Správní řád - komentář, Polygon, 2006, str. 966 a násl.; Jan Kněžínek: Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení, Právní fórum č. 4/2007, str. 143 a násl.). Právě umístěním dopravní značky na konkrétní místo totiž dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností blíže nespecifikovaných účastníků provozu na pozemních komunikacích), vyplývajících z této dopravní značky pro konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místě. NSS pro úplnost doplnil, že se v případě dopravního značení může o jejich klasifikaci coby opatření obecné povahy samozřejmě jednat pouze tehdy, jestliže z této dopravní značky plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by je tito měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Jestliže tedy oproti obecné úpravě provozu z dopravní značky žádná povinnost odlišného chování neplyne, není dán racionální důvod takovouto značku označovat za opatření obecné povahy. Konkrétně to např. znamená, že opatřením obecné povahy jsou typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost; nikoliv však značky výstražné a ta část informativních značek, které pouze poskytují účastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace, příp. slouží k jeho orientaci (viz ustanovení § 63 zákona č. 361/2000 Sb.; vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích). NSS proto uzavřel tak, že i stanovení místní úpravy provozu, k němuž došlo před 1. 4. 2008 (tj. za účinnosti ustanovení § 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., z něhož plynulo, že se na proces přijímání stanovení místní úpravy provozu nevztahoval správní řád), provedené způsobem, zakládajícím pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je nutno považovat za opatření obecné povahy, neboť splňuje všechny nutné materiální znaky. V souzené věci, kdy se jednalo primárně o umístění zákazové značky B12 zákaz vjezdu vyznačených vozidel, doplněné o dodatkovou tabulku E12 "na povolení MěÚ Černošice", je zjevné, že se skutečně jednalo o opatření obecné povahy, protože umístěním tohoto dopravního značení byla účastníkům provozu uložena omezení (povinnosti) nad rámec obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. [Poznámka: NSS současně poukázal na to, že oproti tomu opatřením obecné povahy nemůže být (a to ani v materiálním smyslu) umístění třetí dopravní značky, k čemuž došlo rovněž předmětným "Stanovením místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblíně", a to značky IP 10a "slepá pozemní komunikace", neboť se jedná o tzv. informativní značku provozní ve smyslu ustanovení § 12 odst. 1 písm. k) vyhlášky č. 30/2001 Sb., jež pouze "označuje pozemní komunikaci, která dále končí nebo po které nelze dále pokračovat v jízdě". Pro účastníky provozu tak nepředstavuje žádné omezení, které by je jakkoliv zavazovalo a jejich právní sféra tak touto značkou nemůže být nikterak reálně zasažena. NSS proto tuto část návrhu podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, neboť nebyly splněny podmínky řízení (absence jeho předmětu ve smyslu ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s.) a tento nedostatek je neodstranitelný.] NSS - poté co dovodil procesní přípustnost podstatné části návrhu - se dále zabýval jeho důvodností. NSS přitom respektoval tzv. "algoritmus" přezkumu opatření obecné povahy, který v minulosti sám vymezil v rozsudku č. j. 1 Ao 1/2005-98, a vycházel z něho i ve své další judikatorní činnosti v této oblasti. Jednotlivé na sebe navazující kroky tohoto algoritmu vyplývají zejména z ustanovení § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ř. s.; první tři z nich mají povahu formálního přezkumu napadeného opatření obecné povahy, zbylé dva již mají povahu materiální (soud v případě těchto "závěrečných" kroků zkoumá samotný obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy). Konkrétně se jedná o: 1. Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. 2. Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. 3) Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem. 4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho části) se zákonem - zde s hmotným právem. 5. Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace). NSS uvedl, že první tři podmínky vydání opatření obecné povahy byly splněny (poznámka: v případě třetí z nich po obsáhlejší argumentaci). NSS se dále zaměřil na otázku souladu napadeného opatření obecné povahy s hmotným právem a se zásadou proporcionality. NSS p