Ústavní soud II.ÚS 2795/21 – Ústní jednání

Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení rozsudků Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva, konkrétně právo podnikat a právo získávat si prostředky pro své životní potřeby prací, jakož i právo na spravedlivý proces podle čl. 26 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen jako "Listina"). Spolu s ústavní stížností stěžovatelka navrhuje zrušení § 28b odst. 2 zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (dále též "zákon č. 95/2004 Sb."), neboť fakticky zamezuje uznávání její kvalifikace nabyté v jiném členském státě.

Stěžovatelka se ve správním řízení domáhala u žalovaného Ministerstva zdravotnictví uznání specializované způsobilosti v oboru rehabilitační a fyzikální medicína k výkonu zdravotnického povolání lékaře v České republice pro státní příslušníky členských států Evropské unie, podané podle § 28 zákona č. 95/2004 Sb. Žalované ministerstvo však řízení zastavilo s odůvodněním, že stěžovatelka neodstranila podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Konkrétně nedoložila osvědčení vydané Univerzitou v Tartu potvrzující, že skutečně a v souladu se zákonem vykonávala činnost lékaře s odbornou kvalifikací v oboru "taastusravi ja füsiaatria" na území Estonska po dobu nejméně tří po sobě následujících let v průběhu pěti let předcházejících dni vydání osvědčení, případně doklad, z něhož by vyplývala délka a obsah odborné přípravy ve smyslu zákona č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace). Rozklad zamítl ministr zdravotnictví rozhodnutím ze dne 28. 11. 2016, č. j. MZDR 50868/2016-3/PRO.

Proti rozhodnutí ministra podala stěžovatelka žalobu u Městského soudu v Praze, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Ztotožnil se s posouzením ministerstva, že k uznání požadované odborné kvalifikace stěžovatelky nemůže dojít na základě koordinace minimálních požadavků na odbornou přípravu (automatické uznávání odborné kvalifikace) ve smyslu § 28 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 28a zákona č. 95/2004 Sb. Stěžovatelkou předložený doklad o kvalifikaci totiž není dokladem uvedeným v seznamu dokladů o dosažené kvalifikaci publikovaném ve sdělení Ministerstva zdravotnictví č. 275/2007 Sb., o vyhlášení dokladů osvědčujících nabytá práva o dosažené kvalifikací lékaře, zubního lékaře, farmaceuta, všeobecné sestry a porodní asistentky, udělovaných na území členských států Evropské unie a seznamu diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci lékařů, zubních lékařů, farmaceutů, všeobecných sester a porodních asistentek, udělovaných na území členských států Evropské unie a institucí a orgánů, které je vydávají, a předložený certifikát Univerzity v Tartu ze dne 26. 2. 2008, č. 7-2/OO- 04640, není potvrzením ve smyslu § 28a odst. 3 zákona č. 95/2004 Sb. K uznání požadované odborné kvalifikace stěžovatelky nemůže dojít ani na základě nabytých práv ve smyslu § 28 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 28b zákona č. 95/2004 Sb., neboť stěžovatelka nesplnila podmínku vykonávat příslušné zdravotnické povolání v tomto státě po dobu nejméně 3 po sobě následujících let v průběhu 5 let předcházejících dni vydání potvrzení. Sama stěžovatelka potvrdila, že od roku 2006 vykonává lékařskou profesi v České republice. Dle městského soudu není zákonem stanovená podmínka výkonu praxe v zemi původu po stanovenou dobu bezúčelná. Nejedná se ani o bezdůvodnou tvrdost zákona, kterou by bylo namístě odstranit. Domáhá-li se stěžovatelka uznání odborné kvalifikace lékaře na základě dokladů vystavených v Estonsku, je legitimní požadovat po ní rovněž potvrzení o skutečném výkonu lékařské praxe s danou kvalifikací na území státu, který jí doklad o dosažené kvalifikaci vydal. Takový doklad potvrzuje, že lékař v tomto státě kromě samotného získání kvalifikace také uplatňoval, udržoval a dále rozvíjel nabyté znalosti odpovídající dosažené kvalifikaci v praxi. Městský soud přitom neshledal namítanou diskriminaci stěžovatelky. Podmínka potvrzení výkonu praxe v zemi původu dopadá obecně na všechny žadatele o uznání dokladu o dosažené kvalifikaci a má oporu také v evropském právu (čl. 23 odst. 4 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. 9. 2005 o uznávání odborných kvalifikací, dále též "směrnice o uznávání"). Stěžovatelka relevantně nezpochybnila ani to, že nesplnila podmínky pro uznání odborné kvalifikace podle zákona o uznávání odborné kvalifikace. Jí předkládané listiny dokládající výkon lékařské praxe na území České republiky, které byly vystaveny tuzemskými zaměstnavateli, jsou pro rozhodnutí irelevantní.

Proti tomuto rozhodnutí brojila stěžovatelka kasační stížností. Podstatu zamítavého rozsudku Nejvyššího soudu lze stručně shrnout tak, že pro uznání dokladu o dosažené kvalifikaci v jiném členském státě v režimu nabytých práv podle § 28b odst. 2 zákona č. 95/2004 Sb., je nezbytné, aby byla požadovaná odborná praxe vykonána právě v tom členském státě, ve kterém bylo právo k výkonu dotčeného zdravotnického povolání nabyto. Současně se uplatní pravidlo, že pokud žadatel o uznání odborné kvalifikace nedisponuje dokladem předpokládaným směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací, musí příslušné správní orgány posoudit jeho odborné dovednosti (včetně těch, které byly nabyty v České republice), a porovnat je s dovednostmi požadovanými Českou republikou pro přístup k příslušnému zdravotnickému povolání. Žadatel v takovém případě prokazuje své odborné dovednosti prostřednictvím dokladů, z nichž musí vyplývat délka a obsah vzdělávání a přípravy, které prokazují.

Stěžovatelka podala ústavní stížnost, v níž předkládá Ústavnímu soudu k řešení právní otázku, zda splnila podmínky pro uznání odborné kvalifikace ve smyslu § 28 odst. 2 zákona č. 95/2004 Sb., konkrétně specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře v oboru rehabilitační a fyzikální medicíny. Spolu se stížností stěžovatelka uplatnila návrh na zrušení § 28 b odst. 2 zákona č. 95/2004 Sb., dle kterého: "Ministerstvo uzná doklad o dosažené kvalifikaci podle odstavce 1, pokud zároveň s ním uchazeč předloží potvrzení vydané příslušným orgánem nebo institucí členského státu původu o tom, že v tomto státě vykonával příslušné zdravotnické povolání po dobu nejméně 3 po sobě následujících let v průběhu 5 let předcházejících dni vydání potvrzení, pokud dále není stanoveno jinak. Pro účely výkonu zdravotnického povolání se těmto dokladům na území České republiky přiznávají stejné účinky, jaké mají doklady o dosažené kvalifikaci, vydávané v České republice." Podle stěžovatelky uvedené ustanovení fakticky znemožňuje výkon lékařské praxe všem osobám, které okamžitě po svém příjezdu nepodají žádost o uznání kvalifikace. Stěžovatelka má za to, že prokázala svoji kvalifikaci i odbornost na základě dlouholetého působení jako lékařka v České republice, kde je od roku 2006 členkou lékařské komory. Naplnila tedy smysl zákona spočívající v tom, aby na území České republiky ve zdravotnictví působily pouze kvalifikované osoby.

Ústavní stížnost byla podána včas a oprávněnou osobou, která je řádně zastoupena. Současně se jedná o návrh přípustný ve smyslu § 75 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný.

Podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů senát mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný. Podle § 43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.

Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti, není tedy součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení nebo v rozhodnutí jej završujícím nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.

Jinak řečeno, napadená rozhodnutí Ústavní soud posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody. Není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatelky Ústavní soud nedospěl.

Obsah ústavní stížnosti stěžovatelky nepředstavuje nic jiného, než pokračující polemiku s obecnými soudy. Ze spisu je Ústavnímu soudu patrné, že stěžovatelka nepředložila doklady, které by splňovaly podmínky uvedené v § 22 odst. 4 zákona o uznávání odborné kvalifikace. Ze stěžovatelkou předložených dokladů totiž skutečně není patrná délka a obsah vzdělávání a přípravy (především v Estonsku) ve vazbě na požadavky stanovené k vydání dokladu o dosažené kvalifikaci v České republice pro výkon povolání specializovaného lékaře v oboru rehabilitační a fyzikální medicína. Uvedenou vadu pak stěžovatelka dle napadených rozhodnutí ani přes výzvu neodstranila. Nebylo proto z důkazů možné ve správním, ani soudním řízení posoudit shodu mezi znalostmi a dovednostmi stěžovatelky a obsahem vzdělávání a přípravy, která vede k vydání dokladu o dosažené kvalifikaci vyžadovaného v České republice pro výkon regulované činnosti.

Podstatným vyústěním řízení před správními soudy pro stěžovatelku je, že jí (v tomto správním řízení) předložené doklady nejsou způsobilé k tomu, aby došlo k uznání její odborné kvalifikace ve smyslu § 28 odst. 2 písm. c) zákona č. 95/2004 Sb., přičemž tyto je třeba příslušným způsobem doplnit fakticky novým předložením dokladů, z nichž bude seznatelné, z čeho konkrétně sestávala a jak probíhala její odborná příprava (vzdělávání), jejíž absolvování osvědčuje certifikát Univerzity v Tartu. Posléze budou správní orgány (dle ratio decidendi nyní napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu) povinny porovnat doklady s dovednostmi požadovanými Českou republikou pro přístup k příslušnému zdravotnickému povolání. Stěžovatelka jako žadatelka v rámci nového (samostatného) správního řízení bude v takovém případě prokazovat své odborné dovednosti prostřednictvím dokladů, z nichž musí vyplývat délka a obsah vzdělávání a přípravy, které dokládají. Právě v tomto novém řízení stěžovatelka uplatní argumentaci adaptačním obdobím ve smyslu čl. 14 výše citované směrnice o uznávání, a pakliže bude pravost dokladů ověřena, lze předpokládat výsledek řízení ve prospěch zájmů stěžovatelky.

Nyní napadená stížnost však představuje toliko polemiku s posouzením důkazů ve správním a soudním řízení a svědčí spíše o nesouhlasu stěžovatelky s výsledkem právního posouzení ze strany správních soudů. Tato polemika je však vedena v rovině práva podústavního a stěžovatelka nesprávně předpokládá, že na jejím základě Ústavní soud podrobí napadená rozhodnutí běžnému "instančnímu" přezkumu. V kontextu výše vyložených kritérií ústavněprávního přezkumu namístě připomenout, že tato role Ústavnímu soudu nepřísluší [viz např. nález ze dne 26. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 2482/13 (N 105/73 SbNU 683), nález ze dne 25. 9. 2014 sp. zn. I. ÚS 3216/13 (N 176/74 SbNU 529) nebo usnesení ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. I. ÚS 247/16].

S ohledem na výše uvedené tedy Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížností napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ani městského soudu nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky. Ústavní soud tak shledal ústavní stížnost stěžovatelky jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Návrh na zrušení právního předpisu představuje v tomto smyslu návrh akcesorický, který z procesního hlediska sdílí osud neopodstatněné ústavní stížnosti.