II.ÚS 3313/16 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 3313/16 ze dne 13. 6. 2017   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatelky ADVANCED SYSTEM, s. r. o., se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1 - Nové Město, zastoupené Mgr. Františkem Korbelem, advokátem, AK se sídlem Na Florenci 2116/15A, Praha 1 proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016 č. j. 1 As 243/2015-131, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: 1. Stěžovatelka se ústavní stížností, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Tvrdí, že vedl k porušení jejích ústavně zaručených práv vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, práva na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny a práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Navrhuje proto zrušení napadeného rozsudku. 2. Podle § 29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 30. 6. 2006 (dále jen "dřívější stavební zákon"), obsahovaly územně plánovací dokumentace závazné a směrné části řešení. Přijaté územní plány proto zakotvovaly některé regulativní prvky v závazné části a jiné ve směrné. Jedním z regulativních prvků byl i index podlažní plochy. Ten byl v územním plánu hlavního města Prahy zanesen ve směrné části. Ustanovení § 188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), ve spojení s dřívějším stavebním zákonem stanoví, že je-li nutné změnit nebo doplnit územně plánovací dokumentaci, pak se u jejích závazných částí postupuje podle zásad platných pro původní návrh. O změně směrné části rozhoduje orgán územního plánování sám. Podle těchto pravidel se v minulosti postupovalo. Nejvyšší správní soud však změnil svoji judikaturu a nově vyložil § 188 stavebního zákona v usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2013 č. j. 1 Aos 2/2013 (dále jen "usnesení rozšířeného senátu"). Podle nově platné judikatury měl být i regulativ indexu podlažní plochy zahrnutý ve směrné části územních plánů nadále měněn pouze formou opatření obecné povahy. 3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") na základě tohoto nového právního názoru zrušil úpravu směrné části územního plánu hl. m. Prahy. Vyhověl navrhovatelce, která spoluvlastní pozemky vzdálené cca 150 m od hranice pozemků, jichž se úprava týkala. Předmětem zrušené úpravy byla míra využití území v lokalitě k. ú. Kbely. Konkrétně došlo k navýšení kódu míry využití území. Tato úprava dopadla i na pozemky stěžovatelky, na kterých plánovala výstavbu developerského projektu. Nejvyšší správní soud však rozsudkem ze dne 4. 3. 2015 č. j. 1 As 152/2014-115 rozsudek městského soudu zrušil pro vadu řízení spočívající ve vyrozumění stěžovatelky jako osoby zúčastněné na řízení pouze vyvěšením na úřední desce. Městský soud nicméně bez jednání napadenou úpravu směrné části územního plánu v novém rozsudku opět zrušil. Vycházel zejména z usnesení rozšířeného senátu a setrval na svém názoru, že změna územního plánu neměla proběhnout v režimu úpravy územního plánu, ale procesem stanoveným pro vydání opatření obecné povahy. Shledal důvodnou námitku navrhovatelky, že jí nebylo umožněno vyjádřit se k návrhu úpravy před jejím schválením a že opatření obecné povahy nebylo řádně projednáno a zveřejněno. Naopak neshledal důvodnou námitku stěžovatelky, že navrhovatelka neměla aktivní procesní legitimaci. 4. Stěžovatelka podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Městský soud podle ní postupoval nezákonně, jestliže po kasačním rozsudku Nejvyššího správního soudu nenařídil jednání. Nesprávně posoudil aktivní legitimaci navrhovatelky a retroaktivně aplikoval závěry usnesení rozšířeného senátu. Nejvyšší správní soud se neztotožnil s názorem městského soudu, že vzhledem k dříve danému souhlasu účastníků řízení s rozhodnutím bez nařízení jednání nebylo třeba po vrácení věci účastníky v této otázce znovu vyzývat a že ani nebylo třeba brát v potaz pozdější požadavek odpůrce na nařízení ústního jednání. Zařadil tuto věc do kategorie případů, ve kterých nenařízení jednání představuje "porušení ústavních práv žalobce a je zároveň vadou řízení před soudem, která mohla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé." (bod 37 rozsudku). Přesto shledal námitku stěžovatelky nedůvodnou. Městský soud totiž zrušil předmětnou úpravu pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonnost opatření obecné povahy. To v důsledku vedlo i k absenci potřebného odůvodnění napadených kroků. Mohl proto ve věci rozhodnout bez nařízení jednání. Svůj postup sice neodůvodnil, to však nic nemění na jeho zákonnosti. Nejvyšší správní soud neshledal jako důvodnou ani námitku stěžovatelky ve vztahu k aktivní legitimaci navrhovatelky či retroaktivitě usnesení rozšířeného senátu a omezení práva na samosprávu hl. m. Prahy. Její kasační stížnost z uvedených důvodů zamítl. 5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že Nejvyšší správní soud uznal pochybení městského soudu, pokud nenařídil jednání, přesto však shledal související kasační námitku stěžovatelky nedůvodnou. Upřel jí tím adekvátní možnost hájit v původním řízení svá práva a porušil proto její právo na soudní a jinou právní ochranu včetně práva na spravedlivý proces. Nesprávně pak posoudil aktivní procesní legitimaci navrhovatelky, která nemohla být úpravou územního plánu reálně dotčena. Učinil tak v rozporu se svou předchozí judikaturou (zejména usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120). Tento krok nevysvětlil a nedodržel zákonem předvídaný postup pro změnu dřívější judikatury. Tím také porušil právo stěžovatelky na spravedlivý proces. V rozporu s ústavním pořádkem pak aplikoval retroaktivně závěry usnesení rozšířeného senátu, kterým došlo k zásadnímu obratu oproti dosavadní judikatuře. Napadené rozhodnutí představuje protiústavní zásah do práva stěžovatelky vlastnit majetek, do jejího práva podnikat a také do práva na samosprávu hl. m. Prahy. Nejvyšší správní soud totiž ve výsledku označil za závazné i ty části územního plánu hl. m. Prahy, které podle vůle samosprávy závazné být neměly. Měly být pouze směrné. Nejvyšší správní soud měl v rámci retroaktivní aplikace závěrů usnesení rozšířeného senátu aplikovat balanční test zohledňující dopad do práv stěžovatelky a jejího legitimního očekávání. 6. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. 7. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje pouze z hlediska souladu s ústavním pořádkem. Není úkolem Ústavního soudu perfekcionisticky a samostatně přezkoumat věc z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti správního práva a soudního řízení správního. Naopak ex constitutione musí chránit práva a svobody zaručené ústavním pořádkem. Je to právě Nejvyšší správní soud, komu přísluší výklad podústavního práva v uvedených oblastech spolu se sjednocováním judikatury správních soudů [viz § 12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.")]. 8. Při výkonu této pravomoci přirozeně i Nejvyšší správní soud musí jako orgán veřejné moci interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. Ústavní soud může do výkladu podústavního práva, který zastává Nejvyšší správní soud, zasáhnout pouze tehdy, pokud by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny. Jako taková by měla za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl. 9. Právě uvedené se týká zejména námitky nedostatku aktivní legitimace navrhovatelky v řízení o zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101a s. ř. s. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku vysvětlil s odkazem na ustálenou judikaturu, že je třeba rozlišovat aktivní procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jejíž nedostatek vede k odmítnutí návrhu, a aktivní věcnou legitimaci, jejíž zkoumání je součástí posou