II.ÚS 635/18 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 635/18 ze dne 15. 5. 2018 N 94/89 SbNU 387 Lhůta pro podání žaloby v řízení na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu v případě tzv. trvajícího zásahu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a soudců Kateřiny Šimáčkové a Vojtěcha Šimíčka - ze dne 15. května 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 ve věci ústavní stížnosti EUROVIA CS, a. s., se sídlem Národní 138/10, Praha 1, zastoupené Mgr. Radkem Pokorným, advokátem, Advokátní kancelář Pokorný, Wagner & partneři, s. r. o, se sídlem Klimentská 1216/46, Praha 1, proti rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnosti, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jako vedlejšího účastníka řízení. I. Rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160 bylo porušeno právo na respektování soukromého a rodinného života podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Tento rozsudek se proto ruší. Odůvodnění I. Rekapitulace průběhu řízení 1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "Úřad") zahájil proti stěžovatelce dne 31. 7. 2012 správní řízení kvůli možnému porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v tehdy účinném znění, ve čtyřech konkrétních veřejných zakázkách. Stejného dne Úřad provedl v obchodních prostorách stěžovatelky místní šetření. Zaměřil se na kanceláře, počítače a obchodní záznamy, které se v nich nacházely. Pořídil si fotokopie listin a několik dalších dokumentů si také vytiskl z počítačů stěžovatelky. Konkrétně šlo o e-mailovou korespondenci, cenové nabídky, smluvní dokumenty, zápisy z jednání či porad a jiné písemnosti. Celkově si Úřad odnesl 67 listů dokumentace (její podrobnou specifikaci obsahuje vyjádření Úřadu k žalobě stěžovatelky v této věci). Ústavní soud v té souvislosti již na tomto místě podotýká, že Krajský soud v Brně (dále též jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 29. 5. 2017 cˇ. j. 30 Af 29/2016-262 zrušil rozhodnutí předsedy Úřadu pro nezákonné použití těchto dokumentu° převzatých v rámci místního šetření. O průběhu místního šetření včetně převzetí zmíněné dokumentace byl sepsán protokol. 2. Stěžovatelka přípisem ze dne 20. 9. 2012 vyzvala Úřad k bezodkladnému zničení či vrácení převzaté dokumentace. Na tuto žádost stěžovatelky však Úřad nikdy nezareagoval. V držení a využívání převzaté dokumentace pokračoval. Dne 13. 10. 2014 Úřad vyloučil věc stěžovatelky ze společného správního řízení. O dva měsíce později upřesnil jeho předmět. Stěžovatelka poté dne 5. 12. 2015 zaslala Úřadu přípis, ve kterém poukázala na nezákonné převzetí dokumentace. Opětovně ho vyzvala k vrácení či zničení předmětných dokumentů. Úřad zareagoval přípisem ze dne 26. 2. 2015, ve kterém neshledal námitky stěžovatelky jako opodstatněné a odmítl převzatou dokumentaci zničit nebo ji stěžovatelce vrátit. 3. Stěžovatelka dne 9. 3. 2015 podala proti Úřadu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s."). Navrhovala, aby Krajský soud v Brně uložil Úřadu povinnost ukončit porušování jejích práv spočívající v zadržování a využívání dokumentů získaných při místním šetření u stěžovatelky ze dne 31. 7. 2012. V žalobním petitu dále navrhla, aby krajský soud uložil Úřadu povinnost jí vrátit všechny tyto dokumenty a zdržet se jakéhokoliv jejich používání a/nebo využívání. Krajský soud v Brně však usnesením ze dne 1. 6. 2015 č. j. 62 A 42/2015-112 zásahovou žalobu stěžovatelky odmítl pro opožděnost. Podle jeho názoru stěžovatelka ve skutečnosti napadala místní šetření. Držení dokumentů stěžovatelky totiž bylo jeho jediným možným procesním vyústěním. Podle krajského soudu nešlo o řetězící se dílčí kroky, kde by každý z nich vykazoval znaky samostatného jednání. Místní šetření podle krajského soudu nepředstavovalo tzv. trvající zásah. Stěžovatelce tedy uplynula subjektivní i objektivní lhůta k podání zásahové žaloby. 4. Stěžovatelka napadla usnesení krajského soudu kasační stížností u Nejvyššího správního soudu. Odmítala závěr, že nezákonným zásahem, proti němuž zásahová žaloba směřovala, bylo místní šetření. Z jejích žalobních tvrzení naopak jasně vyplývalo, že za nezákonný zásah považovala zadržování a využívání dokumentů získaných Úřadem při uvedeném šetření a jejich nevrácení. V žalobě výslovně uváděla, že tento zásah je zásahem trvajícím. Pro včasnost zásahové žaloby bylo podle judikatury Nejvyššího správního soudu dostačující tvrzení stěžovatelky o trvajícím nezákonném zásahu, nikoliv důvodnost tohoto tvrzení. Namítala, že objektivní lhůta k podání zásahové žaloby v případě trvajícího zásahu nemohla uplynout, dokud tento zásah trval. 5. Sedmý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 21. 12. 2015 č. j. 7 As 155/2015-142 postoupil věc podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (dále též jen "rozšířený senát"). Podle sedmého senátu bylo pro posouzení věci podstatné zodpovězení dvou otázek: 1. zda je pro úsudek o včasnosti podané žaloby v případě nezákonného zásahu dostačující žalobní tvrzení, že tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím, nebo zda soud musí při posouzení podmínek řízení nejprve předběžně zvážit povahu tvrzeného nezákonného zásahu a v návaznosti na toto předběžné posouzení si učinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím nebo jednorázovém s trvajícími důsledky; 2. jak postupovat při kvalifikaci tvrzeného zásahu, resp. jak rozlišit samostatný zásah, důsledek jiného zásahu či pokračování trvajícího zásahu. K oběma rozhodným otázkám Nejvyšší správní soud vyjádřil ve své judikatuře odlišné právní názory. 6. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zdůraznil problém v rozlišování, zda je nějaký děj pouze důsledkem zásahu či stále trvajícím zásahem. Pokusy o toto rozlišování podle něj zpochybňují základní předpoklad pro přístup k soudu - včasnost žaloby. Počátek běhu objektivní lhůty zákon definuje jako okamžik, kdy "došlo" k nezákonnému zásahu. Tento výraz neoznačuje okamžik ukončení nějakého aktu, který trval delší čas, ale moment, kdy se tento akt odehrál, nastal, udál se. Jde o moment, od kterého se objektivně mohly účinky jednání projevit v žalobcově právní sféře. Od tohoto okamžiku tedy podle rozšířeného senátu počíná běh dvouleté objektivní lhůty, přestože důsledky takového zásahu mohou přetrvávat ještě dlouhou dobu. Subjektivní lhůta pak počíná běžet v okamžik, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, které má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu. 7. Princip subsidiarity zásahové žaloby vůči prostředkům ochrany v řízení před správními orgány podle názoru rozšířeného senátu vyžaduje, aby se před podáním žaloby účastník řízení domáhal ochrany nejprve v rámci systému veřejné správy. Veřejná správa může zásah do práv odstranit dříve než správní soud. Subsidiarita zásahové žaloby znamená i přednostní postavení ostatních žalobních typů podle soudního řádu správního. Podmínka přípustnosti zásahové žaloby v podobě využití "jiných právních prostředků" (§ 85 s. ř. s.), podléhá soudní interpretaci, ve které se musí uplatnit princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu. Zásahová žaloba je především "zápůrčí" prostředek k řešení naléhavých situací. Typově lze rozlišovat různé druhy zásahů: a) je-li nezákonný již samotný správní úkon, b) není-li nezákonný samotný správní úkon, ale způsob provádění správního úkonu překročil zákonem vymezené mantinely; c) specifickým případem je pak zásah, který překročí zákonem vymezené mantinely určené plynutím času. Poté lze hovořit o nezákonném trvání jednání veřejné správy. Budou sem spadat zejména zásahy ve formě nečinnosti. I v tomto případě je však nutné identifikovat počátek zásahu. 8. Lhůta pro podání žaloby podle rozšířeného senátu uběhne uplynutím dvou let od okamžiku, kdy k zásahu došlo, tedy kdy se účinky nezákonného zásahu objektivně mohly projevit v žalobcově právní sféře (objektivní lhůta), případně uplynutím dvou měsíců od okamžiku, kdy tyto účinky žalobce skutečně zaznamenal (subjektivní lhůta). Ten, kdo se cítí být nezákonným jednáním veřejné správy dotčen, by měl takové jednání u soudu napadnout bez zbytečného odkladu. Smyslem a účelem objektivní lhůty pro podání zásahové žaloby je nastolení právní jistoty. Právní "nejistota" musí k určitému konkrétnímu datu jednou pro vždy (a pro všechny) skončit. Posouzení včasnosti se proto musí opírat