Ústavní soud III.ÚS 352/18

Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají, aby byla zrušena v záhlaví označená rozhodnutí. Stěžovatelé jsou totiž názoru, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatel podal žádost o dodatečné stavební povolení dřevěné stavby skladu nářadí o půdorysném rozměru 4,0 m × 8,0 m a výšce 4,0 m, která stála na pozemku parc. č. X v katastrálním území Černá v Pošumaví. Stavba se nacházela na pozemku stěžovatelky a šlo o nepodsklepenou přízemní stavbu osazenou na betonových patkách se sedlovou střechou pokrytou taškovou krytinou.

Městský úřad Horní Planá (dále jen "městský úřad") rozhodnutím ze dne 20. 11. 2015 č. j. HP-4500/2015 žádost o dodatečné stavební povolení zamítl. V odůvodnění uvedl, že obec Černá v Pošumaví neměla zpracovaný územní plán, proto bylo možno realizovat stavební činnost jen v hranicích stávajícího zastavěného území [§ 188a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Posuzovaná stavba se nacházela mimo zastavěné území a dle městského úřadu nepředstavovala stavbu pro zemědělství, kterou lze dle § 18 odst. 5 stavebního zákona umístit v nezastavěném území. Technická zpráva k posuzované stavbě se zmiňuje o skladu nářadí pro plánovanou sadařskou činnost. Pozemek, na němž stavba stála, byl v katastru nemovitostí veden jako trvalý travní porost a sadařská činnost by na něm byla možná až po změně využití území. Městský úřad rovněž poukázal na to, že k posuzované stavbě vydala negativní závazné stanovisko Správa národního parku Šumava (dále jen "správa národního parku") z důvodu zásahu do krajinného rázu.

Krajský úřad Jihočeského kraje (dále jen "krajský úřad") v rozhodnutí o odvolání provedl dílčí změnu ve výroku odvoláním napadeného správního rozhodnutí (změnil číslo paragrafu) a ve zbytku odvolání zamítl. Poukázal na to, že na základě podnětu stěžovatele se zamítavým závazným stanoviskem správy národního parku v přezkumném řízení zabývalo Ministerstvo životního prostředí (dále jen "ministerstvo"), které ve svém sdělení neshledalo důvod pro zrušení tohoto závazného stanoviska. Krajský úřad se neztotožnil s argumentací stěžovatelů, že by šlo o stavbu pro zemědělství.

Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") ve svém rozsudku vyhodnotil, že stěžovatelé neprokázali, že by v případě jejich stavby skladu nářadí šlo o stavbu spadající pod § 18 odst. 5 stavebního zákona, kterou je možno umístit v nezastavěném území. Krajský soud sice připustil, že krajský úřad nepostupoval přesně dle § 149 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), jelikož nevyžádal od správního orgánu nadřízeného správě národního parku potvrzení či změnu závazného stanoviska, ačkoli námitky v odvolání proti rozhodnutí o dodatečném stavebním povolení směřovaly i proti obsahu závazného stanoviska. Nešlo však o vadu, která by způsobila nezákonnost rozhodnutí o odvolání, jelikož toto závazné stanovisko bylo předmětem přezkumného řízení ministerstvem, které neshledalo důvod pro jeho zrušení. Obsah podnětu k přezkumnému řízení byl shodný s námitkami v odvolání směřujícími proti závaznému stanovisku. Krajský soud proto žalobu stěžovatelů zamítl.

Nejvyšší správní soud v rozsudku, jímž kasační stížnost zamítl, uvedl, že k dodatečnému stavebnímu povolení pro stavbu v nezastavěném území musí žadatel prokázat, že jde o stavbu spadající pod § 18 odst. 5 stavebního zákona a rovněž že zájem na jejím zbudování převažuje nad zájmem na ochraně nezastavěného území. Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že stěžovatelé neprokázali, že šlo o stavbu pro zemědělství podle § 18 odst. 5 stavebního zákona, a ani neprokázali, že stavba splňuje požadavky § 50 až 53a vyhlášky 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "vyhláška o technických požadavcích na stavby"), aby šlo o stavbu pro zemědělství dle § 3 písm. f) této vyhlášky. Dospěl k závěru, že stěžovatelé rovněž neprokázali, že zájem na umístění stavby skladu nářadí převažuje nad zájmem na ochraně nezastavěného území.

Nejvyšší správní soud však vyhodnotil, že krajský úřad pochybil, když nepostupoval dle § 149 odst. 5 správního řádu a nevyžádal si potvrzení či změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správě národního parku. Nepostačuje, že tímto závazným stanoviskem se nadřízený orgán zabýval v přezkumném řízení, kde neshledal důvody pro jeho změnu. V přezkumném řízení se totiž přezkoumává jen soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, kdežto v řízení o odvolání se přezkoumává vedle souladu s právními předpisy i věcná správnost rozhodnutí. Nejvyšší správní soud však uvedl, že zmíněná vada odvolacího řízení neměla vliv na zákonnost rozhodnutí o zamítnutí žádosti o dodatečné stavební povolení. Stavbu skladu nářadí nešlo povolit již jen proto, že stěžovatelé neprokázali, že byla realizována v souladu s obecnými požadavky na výstavbu a že zájem na jejím umístění převažuje nad veřejným zájmem na ochraně nezastavěného území.

Stěžovatelé v ústavní stížnosti namítli, že krajský soud neodstranil rozpor v provedených důkazech a některými důkazy se navíc vůbec nezabýval, k čemuž odkázali na odmítnutí důkazů týkajících se dalších staveb (např. nedalekého vysílače). Za nesprávný označili závěr o charakteru posuzované stavby. Mají za to, že ji lze považovat za příruční sklad, stavbu, část stavby nebo oddělenou místnost určenou pro skladování přípravků a prostředků na ochranu rostlin o maximální přípustné hmotnosti do 1 000 kg přípravků a prostředků na ochranu rostlin [§ 3 písm. f) bod 6. vyhlášky o technických požadavcích na stavby].

Ačkoli Nejvyšší správní soud konstatoval, že došlo k podstatnému porušení § 149 odst. 5 správního řádu, uvedené pochybení v konečném důsledku toleroval. Stěžovatelé se domnívají, že chybu správních orgánů a krajského soudu Nejvyšší správní soud nenapravil, ale naopak nesprávnou argumentaci podporoval, čímž porušil obecné právní předpisy, ale především čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.

Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou zastoupeni v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).

Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy); není povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení lze jako celek pokládat za spravedlivé.

Ústavní soud konstatuje, že námitka vztahující se k dokazování před krajským soudem se v části, která se týká zásahu do krajinného rázu, míjí s konečným výsledkem posouzení věci, k němuž dospěl Nejvyšší správní soud. Zásahu do krajinného rázu se věnovalo závazné stanovisko správy národního parku. Ve vztahu k tomuto závaznému stanovisku Nejvyšší správní soud shledal procesní pochybení krajského úřadu v řízení o odvolání. Dle Nejvyššího správního soudu nebyly námitky uvedené v odvolání proti rozhodnutí o dodatečném stavebním povolení směřující proti závaznému stanovisku posouzeny způsobem, jaký vyžaduje § 149 odst. 5 správního řádu. Poté, co Nejvyšší správní soud shledal tuto procesní vadu, se již dalšími námitkami týkajícími se obsahu závazného stanoviska nezabýval (viz bod [35] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2017 č. j. 10 As 89/2017-38).

Setrvalá judikatura Nejvyššího správního soudu vychází z toho, že v rozhodnutí o kasační stížnosti lze korigovat dílčí nesprávné hodnocení krajského soudu vyjádřené v rozhodnutí napadeném kasační stížností (viz bod 71. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009 č. j. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS), které se vyjadřuje k možnosti korekce rozsudku krajského soudu, jímž se ruší správní rozhodnutí; Nejvyšší správní soud připustil možnost korekce odůvodnění i rozsudku krajského soudu, jímž se žaloba zamítá, např. v rozsudku ze dne 14. 12. 2009 č. j. 5 Afs 104/2008-66 či v rozsudku ze 12. 3. 2014 č. j. 7 Afs 105/2013-36. Pokud Nejvyšší správní soud přistoupil ke korekci rozhodnutí krajského soudu, je třeba rozhodnutí o žalobě vnímat v jednotě s rozhodnutím o kasační stížnosti (viz bod 72. výše zmíněného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Afs 15/2007), tj. vycházet z korigujících závěrů Nejvyššího správního soudu.

Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu korigoval v hodnocení týkajícímu se závazného stanoviska. Výsledné posouzení věci správními soudy je tedy takové, že u přezkumu závazného stanoviska se odvolací správní orgán dopustil procesního pochybení, které spočívalo v tom, že závazné stanovisko nebylo náležitě přezkoumáno již ve správním řízení. Za této situace pak Nejvyšší správní soud obsah závazného stanoviska nehodnotil. Bezpředmětné je proto v ústavní stížnosti uplatňovat námitky ohledně důkazů, které byly podkladem pro hodnocení obsahu závazného stanoviska a v něm uvedeného zásahu do krajinného rázu, kam spadá i poukaz na vysílač či fotodokumentaci jiných staveb v okolí posuzované stavby.

Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně garantovaných práv stěžovatelů tím, že Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost, i když shledal vadu řízení před odvolacím správním orgánem, která se týkala závazného stanoviska. Nejvyšší správní soud totiž srozumitelným způsobem objasnil, že i přes tuto vadu nebyly ve správním řízení podmínky pro vyhovění žádosti o dodatečné stavební povolení. Uvedl, že této žádosti nemohlo být vyhověno, jelikož pro to nebyly splněny hned dva předpoklady: nebylo prokázáno, že jde o stavbu, kterou lze umístit v nezastavěném území, a nebylo prokázáno, že zájem na umístění posuzované stavby převažuje nad zájmem na ochraně nezastavěného území.

V ústavní stížnosti stěžovatelé velmi obecně vyjádřili nesouhlas s hodnocením, že nešlo o stavbu pro zemědělství. Ústavní soud konstatuje, že jde o polemiku se závěry správních orgánů a správních soudů vedenou výlučně v rovině "podústavního" práva. Správní orgány a správní soudy měly při svém posuzování mj. technickou dokumentaci stavby, na jejímž základě shledaly, že nemůže jít o stavbu pro zemědělství. Logickým způsobem objasnily, že technická dokumentace se zmiňuje o skladu, v němž má být do budoucna uskladněno nářadí pro sadařskou činnost. Šlo o zjištění neslučitelné s povahou pozemku, který by nešlo užívat jako sad bez změny využití území, k níž nedošlo. Nejvyšší správní soud se při znalosti technické dokumentace stavby zabýval též tím, zda splňuje požadavky na stavbu pro zemědělské účely dle vyhlášky o technických požadavcích na stavby, a shledal, že tomu tak není, a to i ve vztahu k tvrzení o příručním skladu a požadavcích na něj kladených v § 53a odst. 6 této vyhlášky. Ústavní soud neshledal, že by uvedeným hodnocením v rovině "podústavního" práva správní orgány a správní soudy jakkoli porušily práva stěžovatelů chráněná ústavními předpisy. Za této situace Ústavnímu soudu nepřísluší, aby jejich závěry jakkoli přehodnocoval.

Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů, odmítl jejich ústavní stížnost bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.