III.ÚS 3551/11 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 3551/11 ze dne 19. 12. 2011   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl soudcem zpravodajem Vladimírem Kůrkou o ústavní stížnosti stěžovatele F. N., zastoupeného Mgr. Tomášem Erbákem, advokátem se sídlem v Praze 1, Maiselova 15, proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 23. 5. 2011, č. j. MK 27601/2011 OLP, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. Ústavní stížností stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud - pro porušení čl. 1 odst. 1 a 2 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústavy"), čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 3, čl. 34 odst. 2, čl. 35 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") a čl. 15 odst. 1 písm. a) a čl. 15 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech - zrušil v záhlaví označené rozhodnutí ministra kultury. Z ústavní stížnosti a z připojených listin se podává, že ministr kultury napadeným rozhodnutím zrušil rozhodnutí ze dne 5. 1. 2011, č. j. MK 323/2011 OPP, jímž ministerstvo kultury zrušilo závazné stanovisko ze dne 24. 6. 2010, č. j. MHMP 851826/2009, v němž Magistrát hlavního města Prahy s poukazem na § 149 správního řádu a § 14 odst. 2 a 3 a § 44a zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v účinném znění, shledal z hlediska zájmů státní památkové péče za blíže vymezených podmínek přípustnou "demolici domu čp. 1601/11 - Václavské náměstí 47, dvorní části objektu čp. 818/11 (hotel Jalta), Václavské náměstí 45, demolice torza objektu čp. 920/11 (býv. Akciová tiskárna) Opletalova 3, Praha 1". Současně ministr kultury přezkumné řízení vedené Ministerstvem kultury zastavil. Stěžovatel v ústavní stížnosti předznačuje s poukazem na § 128 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), že "na základě napadeného rozhodnutí ministra kultury, resp. zprostředkovaně na základě závazného stanoviska Magistrátu, příslušný stavební úřad povolí demolici zmíněných objektů (případně vůbec nezahájí řízení o odstranění stavby a vlastníci objektů pak nabydou právo k demolici po uplynutí 30 dnů od ohlášení záměru)". Domnívá se, že rozhodnutí ministra kultury, vydané v řízení, jehož účastníkem nebyl, představuje tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci, a oponuje případnému restriktivnímu vymezení okruhu osob aktivně legitimovaných k podání návrhu na zrušení tohoto rozhodnutí. Stěžovatel uznává, že jelikož "rozhodnutí ministra kultury nenapadl správní žalobou" (§ 65, resp. § 85 s. ř. s.), nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje, avšak dovozuje, že ústavní stížnost je přesto přípustná, neboť svým významem podstatně přesahuje jeho vlastní zájmy [§ 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. "Přesah" vlastních zájmů odvíjí z obsáhlé argumentace, která navazuje na odborný výklad vtělený do podnětu k obnově řízení ze dne 5. 7. 2011 autorizovaného "třinácti profesory architektury a dějin umění" a adresovaného ministru kultury. Konkretizuje procesní a hmotněprávní vady závazného stanoviska Magistrátu hlavního města Prahy, resp. rozhodnutí ministra kultury, a vyslovuje názor, že tato pochybení nabývají ústavněprávní roviny. Naplnění podmínek aplikace § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu stěžovatel spojuje s výtkami, že napadené rozhodnutí zahrnuje "ústavně nekonformní výklad právního předpisu", vyznačuje se možným dopadem "na mnoho - tj. tisíce - osob" a způsobilostí "předejít množství soudních sporů", přičemž ústavní stížnost může přispět k řešení zásadní ústavněprávní otázky, k níž se Ústavní soud dosud neměl příležitost vyjádřit, resp. k řešení otázky, která je naléhavá a nesnese odkladu. II. Ústavní stížnost představuje procesní prostředek určený k ochraně ústavně zaručených základních práv a svobod [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]; k tomu, aby však byla způsobilá věcného projednání, je zapotřebí splnit formální i obsahové podmínky, jež jsou zakotveny především v ustanovení § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu. III.a Podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu soudce zpravodaj mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne mimo jiné tehdy, jde-li o návrh nepřípustný, nestanoví-li tento zákon jinak. To je významné potud, že tak je tomu v projednávané věci. Ústavní stížnost vychází z tzv. principu subsidiarity (srov. § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), tj. je nástrojem ochrany základních práv, jenž nastupuje až po vyčerpání všech dostupných efektivních prostředků k ochraně práva, uplatnitelných v systému orgánů veřejné moci. Podle ustanovení § 149 odst. 1 věty první správního řádu platí, že závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány. Přezkum závazného stanoviska podle ustanovení § 149 správního řádu byl předmětem posouzení rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, dostupném z www.nssoud.cz, (navazující na rozhodnutí téhož soudu č. j. 7 A 90/2001-98, 6 A 73/2002-54, 8 As 47/2005-86, 4 Ans 9/2007-197, 2 As 41/2008-77 a 7 As 43/2009-52), dospěl k následujícím závěrům: "[50] Závazná stanoviska, která jsou ex lege rozhodnutími, jsou v rámci samostatně vymezeného předmětu řízení s to zasáhnout do subjektivních práv. Vztahují se na ně ustanovení týkající se správního řízení a řádných opravných prostředků. Ustanovení, která určují, že má správní orgán vydat závazné stanovisko v konkrétním případě ve formě samostatného rozhodnutí, jsou obsažena především v některých zvláštních zákonech (např. § 44a odst. 3 památkového zákona). Tuto legislativní činnost lze chápat jako reflexi závěrů uvedených ve sjednocujícím rozhodnutí rozšířeného senátu. [51] Závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu § 67 správního řádu ani § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením § 149 správního řádu upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s. Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že žádné hlavní (typicky územní) řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat, neboť ho příslušný subjekt nezahájí." Rozšířený senát vycházel ze dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu a posuzoval, zda, resp. kdy, jsou v případě závazného stanoviska splněny základní materiální znaky rozhodnutí, tj. definice předmětu řízení a vymezení subjektivních práv, která by byla takovým rozhodnutím dotčena. Ani jedno z uvedených hledisek neshledal v případě závazného stanoviska podle ustanovení § 149 správního řádu naplněným. Rozšířený senát konstatoval, že sice existují závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení (§ 67 správního řádu), leč závazné stanovisko podle ustanovení § 149 správního řádu mezi ně nespadá. Jde jen o podklad pro rozhodnutí konečné, přičemž "pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle". Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní orgán "fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat". Rovněž co do druhého materiálního znaku správního rozhodnutí, tj. dotčení subjektivních práv účastníků řízení, dospěl rozšířený senát k negativnímu závěru. V porovnání se závaznými stanovisky vydanými podle ustanovení § 67 správního řádu, která naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení, v případě závazných stanovisek vydaných podle ustanovení § 149 správního řádu je objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, "výrazně širší". Podle rozšířeného senátu to "vyplývá i z toho, že pro vydání konečného rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek, a až jejich souhrn tvoří východisko pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko s to založit práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným." Skutečnost, že podle § 149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se pak podle rozšířeného senátu týká "samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zaklá