III.ÚS 676/18 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 676/18 ze dne 24. 4. 2018   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelek obchodních společností N166, a. s., sídlem Cejl 494/25, Brno, SOLODOOR a. s., sídlem Nádražní 166, Sušice, a SUŠICE s. r. o., sídlem Tleskačova 1660/2, Kuřim, všech zastoupených JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem, sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. listopadu 2017 č. j. 1 As 299/2016-59 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 17. srpna 2016 č. j. 59 A 1/2015-204, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a města Sušice, sídlem náměstí Svobody 138, Sušice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelky domáhaly, aby byly zrušeny rozsudky Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni (dále jen "krajský soud") označené v záhlaví, neboť jsou názoru, že jimi byla porušena jejich základní práva zakotvená v čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod a v čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k této Úmluvě. 2. Stěžovatelky podaly u krajského soudu dne 17. 2. 2015 návrh na zrušení části opatření obecné povahy - územního plánu města Sušice vydaného dne 17. 9. 2014 pod č. j. 3896/14 (dále jen "územní plán"). Domáhaly se zrušení územního plánu ve výrokové části 1f) v části nazvané Obecné podmínky využití území, a to v rozsahu věty: "S odkazem na zachování, ochranu a podporu funkce historického centra města jako základní urbanistické hodnoty se vylučuje výstavba maloobchodních prodejen a nákupních center s velikostí zastavěné plochy nad 1.000 m2 v jedné lokalitě." Dále požadovaly zrušit územní plán v části nazvané Definice pojmů v rozsahu věty "Jedna lokalita: je samostatná maloobchodní jednotka či samostatné nákupní centrum, které je samostatně připojeno na veřejnou komunikaci a je provozně samostatné z hlediska parkovacích stání, zásobování, energetického a vodohospodářského řešení v parametrech, které jsou vymezeny pro plochu občanského vybavení - komerčního kapitolou 1f výrokové části - vymezení ploch s rozdílným využitím." Krajský soud územní plán zrušil rozsudkem ze dne 13. 5. 2015 č. j. 59 A 1/2015-101 v rozsahu, v jakém jej napadly stěžovatelky. Shledal, že šlo o nesrozumitelnou regulaci. 3. Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek krajského soudu zrušil, a to svým rozsudkem ze dne 6. 4. 2016 č. j. 1 As 163/2015-51, neboť vyhodnotil, že územní plán neobsahuje nesrozumitelnou regulaci. Uvedl, že ze zvoleného řešení je patrné stanovení limitu velikosti maloobchodních prodejen a nákupních center. Poukázal na to, že odůvodnění územního plánu objasňuje, že jde o regulaci výstavby nových prodejních ploch o výměře nad 1 000 m2. Dále uvedl, že označení "jedna lokalita" v územním plánu není možné chápat v obecném významu tohoto slovního spojení, ale je třeba jej vnímat v kontextu odůvodnění územního plánu ve významu "jeden každý případ". Definice pojmu "jedna lokalita" vymezuje doplňující podmínky, které brání obcházení stanoveného pravidla účelovým spojováním obchodních jednotek či naopak rozdělováním obchodních center. 4. Krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu následně vydal rozsudek ze dne 17. 8. 2016 č. j. 59 A 1/2015-204, jímž zamítl návrh na zrušení napadené části územního plánu. V odůvodnění uvedl, že plošná regulace prodejních ploch byla vyvolána snahou o ochranu živého centra města, což je legitimní záměr. Poznamenal, že město Sušice při zavádění regulace vycházelo ze srovnání se stávajícími obchodními centry v daném městě, jejichž plocha se pohybuje od 1 100 m2 do 2 000 m2. Kdyby město stanovilo regulativ na 5 000 m2, jak požadovaly stěžovatelky, postrádala by daná regulace smysl. Dle krajského soudu nejde o zásadní změnu využití pozemků stěžovatelek, které své pozemky stále mohou využít pro výstavbu obchodního centra. Jediné, v čem jsou omezeny, je velikost zastavěné plochy. 5. Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti druhému rozsudku krajského soudu zamítl rozsudkem ze dne 23. 11. 2017 č. j. 1 As 299/2016-59. Námitku nesrozumitelnosti územního plánu vyhodnotil jako nepřípustnou dle § 104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.", není-li výslovně uvedeno jiné znění), jelikož tuto námitku vypořádal již ve svém předchozím rozsudku v dané věci. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce vztahující se k testu proporcionality, dle níž regulativ upřednostňuje vícepatrové prodejny, čímž znemožňuje budování prodejen, které nelze bez neúměrných nákladů umístit ve vyšších patrech (např. autosalon, zahradnictví či stavebniny). Uvedl, že i vícepatrové prodejny mají své první podlaží a některé z namítaných typů prodejen lze umístit i ve vyšších patrech. Regulace tedy prošla kritériem minimalizace zásahu. Navíc je právem obce regulovat územním plánem nejen prostorové, ale i funkční využití území, je-li to nezbytné či žádoucí např. z důvodu snižování negativních vlivů individuální dopravy (např. v případě prodeje stavebnin či autosalonu). II. Argumentace stěžovatelek 6. Stěžovatelky považují regulaci v územním plánu za nesrozumitelnou ohledně konkrétního rozsahu omezení výstavby. Nejasnost této regulace je dle jejich mínění v rozporu se samotnými základy demokratického právního státu. Výsledek rozhodování orgánů veřejné moci založeného na aplikaci nesrozumitelného regulativu nelze dopředu odhadnout, v čemž stěžovatelky spatřují porušení právní jistoty. Poukázaly též na skutečnost, že krajský soud ve svém původním rozsudku územní plán považoval za nesrozumitelný. Namítly, že ani úvaha Nejvyššího správního soudu, že za nekvalitním textovým vymezením regulativu je třeba spatřovat konkrétní záměr regulátora, nemůže překonat zjevně nejasný výrok územního plánu, který tvoří závazné pravidlo chování. Závazný je jedině výrok územního plánu, a nikoli jeho odůvodnění. Po adresátovi opatření obecné povahy nelze žádat, aby se řídil odůvodněním, které jeho vlastnické právo omezuje více než výrok tohoto opatření. Stěžovatelky poukázaly na množství odůvodněných obav z výkladu aplikace doplňujících podmínek, nicméně správní soudy na tato tvrzení nereagovaly a zcela rezignovaly na snahu napadenou část územního plánu alespoň částečně vysvětlit. Mají proto za to, že zejména Nejvyšší správní soud porušil jejich právo na soudní ochranu garantované v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. 7. Dále stěžovatelky ve své argumentaci brojily proti omezení stanovenému v územním plánu, a to v rozsahu, v jakém toto omezení vyplynulo z výkladu provedeného Nejvyšším správním soudem. Jsou přesvědčeny, že územní plán představuje omezení jejich práv, které je neproporcionální ve vztahu k zájmům, které má plán chránit. Cíl omezení výstavby prodejen a nákupních center s plochou nad 1 000 m2 v jedné lokalitě měl spočívat v ochraně živého náměstí. Jde o cíl, který nelegitimně zvýhodňuje zájmy úzké skupiny podnikatelů z centra města Sušice před subjekty, které chtějí podnikat v jiné lokalitě. Stejně diskriminační je i městem Sušice tvrzená koncentrace obchodních jednotek při Hrádecké a Nádražní ulici, jejíž existenci město akceptuje. Za legitimní cíl regulativu dle stěžovatelek není možno považovat konzervaci dosavadního faktického stavu, k čemuž se soudy bez vlastní argumentace přiklonily. Závěr, dle něhož lze považovat dosavadní rozložení obchodních jednotek za adekvátní a do budoucna zachovatelné prostřednictvím regulace v územním plánu, se nutně opírá o premisu, že město je povoláno rozhodovat o rovnováze mezi nabídkou a poptávkou na trhu. 8. I kdyby byl cíl regulace legitimní, nemohl by projít dalším krokem v testu proporcionality, jímž je kritérium vhodnosti zvoleného prostředku. K tvrzenému cíli totiž předmětný regulativ dostatečně nesměřuje. Stěžovatelky si kladou otázku, proč by pro zachování funkce historického centra měla hrát roli právě paušální hranice 1 000 m2. Navíc za situace, kdy je z hlediska výškové regulace možno umísťovat budovy nákupních center o 3 až 5 patrech. Výstavbu větších nákupních center územní plán zkomplikoval, avšak za bezdůvodné diskriminace některých služeb, které je obtížné provozovat ve vyšších nadzemních podlažích bez razantního zvýšení nákladů (jde např. o autosalony, stavebniny či zahradnictví). Tyto služby jsou v Sušici nedostatkové, takže by potenciálně mohly představovat alternativní možnost využití