Ústavní soud Pl.ÚS 7/97 – Regulaci digitálních a světelných přístrojů a hracích zařízení

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud České republiky

rozhodl dnešního dne v plénu ve

věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Š. na zrušení obecně

závazné vyhlášky města Š. č. 41/96 ze dne 16.12.1996, o regulaci

digitálních a světelných přístrojů a hracích zařízení na území

města Š.,

t a k t o :

Vyhláška města Š. č. 41/96 ze dne 16.12.1996, o regulaci

digitálních a světelných přístrojů a hracích zařízení na území

města Š., se z r u š u j e dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce

zákonů.

O d ů v o d n ě n í :

došlo Ústavnímu soudu dne 7.4.1997, podal návrh na zrušení

právního předpisu, obecně závazné vyhlášky města Š. č. 41/96 ze

dne 16.12.1996. Tento návrh doplnil podáním ze dne 28.4.1997. Ve

svém návrhu dovodil, že vydání obecně závazné vyhlášky patří do

samostatné působnosti města Š., ale proto, že určuje právnickým

a fyzickým osobám, působícím v katastru města Š., právní

povinnosti, t.j. umístění a provozování digitálních a světelných

přístrojů a hracích zařízení pouze v samostatných provozovnách

- hernách, zákaz vstupu do herny žákům ve dnech školního vyučování

do 16,00 hod. a nutnost vytvoření samostatné herny, která jen

v důsledku umístění nevýherních automatů v již existující

provozovně, či její části, musí být jako změna v užívání stavby

nahlášena stavebnímu úřadu, který o ní rozhodne nebo nařídí nové

kolaudační řízení, šlo město Š. ve své obecně závazné vyhlášce

( dále jen OZV) č. 41/96 nad rámec zákona, neboť se dostalo do

rozporu s ustanovením § 17 zákona ČNR č.367/1990 Sb., o obcích,

a § 17 a § 37 odst.1 a 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském

podnikání (živnostenský zákon). Kontrolou a dozorem nad

dodržováním této OZV byli pověřeni pracovníci tří odborů městského

úřadu a městské policie s právem ukládat blokové pokuty při

porušení vyhlášky nebo věc předávat k řízení přestupkovému

oddělení Městského úřadu v Š.

Vydáním OZV č. 41/96, o regulaci digitálních a světelných

přístrojů a hracích zařízení, jak dovozuje navrhovatel, došlo

nepřímo i k porušení ustanovení čl.26 odst.1 a 2 Listiny

základních práv a svobod.

Vyhláška č. 41/96

o regulaci digitálních a světelných přístrojů a hracích zařízení

na území města Š.

Městské zastupitelstvo v Š. na základě zákona ČNR č.367/1990 Sb.,

o obcích, ve znění pozdějších předpisů, § 16 odst.1, § 17 a 36

odst.1 písmeno f) schválilo na svém zasedání dne 16.12.1996 tuto

obecně závaznou vyhlášku.

čl.1

Účel obecně závazné vyhlášky

Obecně závazná vyhláška stanoví vlastníkům nebo nájemcům

nebytových prostor (poznámka pod čarou č. 1) možnost umístění a provozování digitálních

a světelných přístrojů a hracích zařízení / dál jen nevýherní

automaty/, na základě živnostenského oprávnění (poznámka pod čarou č. 2) výhradně jen

v samostatných provozovnách (poznámka pod čarou č. 3) - hernách.

čl.2

Vymezení místa pro umístění nevýherních automatů K zabezpečení

veřejného pořádku (poznámka pod čarou č. 4) je provoz nevýherních automatů podmíněn jejich

umístěním v samostatné provozovně - herně (poznámka pod čarou č. 5). Vstup do herny je ve

dnech školního vyučování do 16,00 hod. zakázán žákům, do doby

ukončení povinné školní docházky.

čl.3

Kontrola a dozor

Kontrolou a dozorem nad dodržováním této obecně závazné vyhlášky

jsou pověřeni pracovníci městského úřadu odboru sociálních věcí,

bytového hospodářství, školství a zdravotnictví a městská policie.

Porušení vyhlášky řeší na místě buď městská policie blokovou

pokutou, nebo přestupkové oddělení Městského úřadu v Š. (poznámka pod čarou č. 6).

čl.4

Účinnost

Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dne 1. ledna 1997.

Z. Z. Ing. P. K.

1) § 3 odst.2 zákona č. 116/1990 Sb., o nájmu a podnájmu

nebytových prostor ve znění pozdějších předpisů

2) § 25 zákona č.455/1991 Sb., živnostenský zákon ve znění

pozdějších předpisů

3) § 17 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., živnostenský zákon ve

znění pozdějších předpisů

4) § 14 odst.1 písmeno o) zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích ve

znění pozdějších předpisů

5) § 82 nebo § 85 zákona č.50/1976 Sb., o územním plánování

a stavebním řádu /stavební zákon/ ve znění pozdějších předpisů

6) § 46 odst.2 a 3 a § 48 zák.č.200/1990 Sb., o přestupcích ve

znění pozdějších předpisů

podle ustanovení § 68 odst. 2 zák.č.182/1993 Sb. nejprve musí

stanovit, zda byl napadený právní předpis vydán v mezích Ústavou

stanovené kompetence a předepsaným způsobem.

Ze zaslaných dokumentů bylo zjištěno, že OZV města Š. č.

41/96 byla přijata potřebným počtem členů Městského zastupitelstva

v Š. dne 16.12.1996 a po vyvěšení nabyla účinnosti dne 1. ledna

1997. Přednosta Okresního úřadu v Š. sám potvrdil, že OZV č.

41/96 byla přijata a vydána předepsaným způsobem.

Dne 25.2.1997 Okresní úřad v Š. pod čj. 179/97-Př pozastavil

výkon výše uvedené OZV a požádal starostu města o předložení

tohoto pozastavení výkonu OZV k novému projednání Městskému

zastupitelstvu v Š. Dne 12.3.1997 na mimořádném zasedání Městské

zastupitelstvo v Š. nezrušilo OZV č. 41/96 a trvalo na svém

usnesení č. 1071/96 ze dne 16.12.1996. Stalo se tak usnesením č.

1284/97.

patří vydání předmětné OZV do samostatné působnosti města, jak

uvádí sám navrhovatel, který se svým postojem odchýlil od

vyžádaného stanoviska Ministerstva vnitra ČR ze dne 31.1.1997,

podle kterého " obec není v samostatné působnosti oprávněna vydat

vyhlášku, která by regulovala provoz hracích a výherních

automatů".

V čl.1 samotná OZV č.41/96 uvádí, že regulace se týká

provozování činnosti nevýherních automatů na základě

živnostenského oprávnění. Pro činnost těchto nevýherních automatů

platí tedy právní režim, stanovený v zák. č. 455/1991 Sb.,

o živnostenském podnikání, v platném znění. Tento zákon však

neobsahuje žádné zákonné zmocnění pro obce, aby mohly samostatně

regulovat provoz digitálních a světelných přístrojů a hracích

zařízení.

Město Š. se ve své vyhlášce odvolává na ustanovení § 17

zákona o obcích, ve spojení s ustanovením § 14 odst. 1 písm.o)

téhož zákona, týkajícího se působnosti obce na úseku místních

záležitostí veřejného pořádku. Novela obecního zřízení

a přestupkového zákona, t.j. zákon č. 279/1995 Sb., podle důvodové

zprávy byla vydána proto, aby umožnila obcím činit účinná opatření

podle místních podmínek proti negativním důsledkům provozování

prostituce. Nelze proto pod něj subsumovat pravomoc obcí k vydání

OZV pro regulaci všech činností, které by mohly narušit veřejný

pořádek a zvláště ne takových činností, které jsou regulovány

samostatnými právními předpisy. Sama OZV č. 41/96 města Š.

v čl.1, kterým uvádí účel OZV, neuvádí jako účel veřejný pořádek.

Protože se jedná o právní režim regulace činností, upravených

ve zvláštním zákonu (živnostenském), který obce nezmocňuje

k místní úpravě těchto činností, nespadá vydání předmětné OZV do

samostatné působnosti obce.

Jak bylo již Ústavním soudem publikováno ( Pl.ÚS 5/93), podle

ustanovení § 43 odst. 1 písm.d) zák.č.182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, je podání návrhu "zjevně neoprávněnou osobou" důvodem jeho

odmítnutí. Za zjevně neoprávněnou osobu k podání návrhu nutno

považovat navrhovatele pouze v případech, kdy při posouzení

aktivní legitimace nevzniká žádná pochybnost. Posouzení samostatné

působnosti obce, také vzhledem ke stanovisku navrhovatele, do

skupiny bezpochybnosti zařadit nelze, a proto Ústavní soud se

musel návrhem zabývat.

Ve svém čl.1 OZV města Š. č. 41/96 stanoví vlastníkům nebo

nájemcům povinnost umístit a provozovat digitální a světelné

přístroje a hrací automaty pouze v samostaných provozovnách

- hernách. V čl.2, kdy je provoz nevýherních automatů podmíněn

jejich umístěním v samostatné provozovně - herně, je odkaz na

zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu,

v platném znění, kdy je nutno provést stavební kolaudaci, resp.

rekolaudaci místností pro tento účel.

Výše uvedené ustanovení je v rozporu s § 37 živnostenského

zákona, protože umísťovat a provozovat nevýherní automaty by přímo

ze zákona na základě živnostenského oprávnění a souhlasu obce

přicházelo v úvahu pouze v případě umísťování takových automatů

mimo provozovnu, a to před ohlášením změny živnostenskému úřadu.

Paragraf 17 odst.1 zák.č.455/1991 Sb. v platném znění

vymezuje prostor, ve kterém je živnost provozována. Za provozovnu

pro účely živnostenského zákona se považuje i stánek a obdobné

zařízení. Město Š. by bylo oprávněno OZV regulovat provozování

zařízení k uspokojování potřeb občanů v provozovnách, které jsou

ve vlastnictví města. Protože není k tomu zákonné zmocnění, nemůže

však stanovit povinnosti všem vlastníkům nebo nájemníkům

nebytových prostor, kde jsou umístěny nebo provozovány digitální

a světelné přístroje a hrací zařízení na základě živnostenského

oprávnění na území města Š.

Zákon 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, v platném

znění, v § 60a uvádí, že "živnostenskou kontrolu provádějí v rámci

své působnosti živnostenské úřady, které sledují, zda a jak jsou

plněny povinnosti stanovené živnostenským zákonem, ustanoveními

zvláštních zákonů vztahujícími se na živnostenské podnikání. Podle

§ 60b kontrolní činnost v rámci živnostenské kontroly vykonávají

pracovníci živnostenských úřadů. Ke kontrole mohou být přizváni

zástupci dalších orgánů. Výkon této kontroly se řídí zákonem ČNR

č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Žádný z těchto zákonů včetně

zákona ČNR č. 570/1991 Sb., o živnostenských úřadech, rovněž

neobsahují žádné zmocnění pro samosprávu k vydávání obecně

závazných vyhlášek na úseku rozšiřování kontroly živnostenského

podnikání a dozoru, jak to učinilo město Š. v čl.3 své OZV

č.41/96.

Ústavní soud ve své ustálené judikatuře dovodil, že výčet

samostatné působnosti obce uvedený v § 14 odst.1 zákona o obcích

z hlediska interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydávání

OZV nutno vykládat restriktivně. Dále dovodil, že při výkladu §

14 odst. 2 zákona o obcích do samostatné působnosti obcí náleží

pouze ty záležitosti, které svou povahou se dotýkají územně

samosprávných celků ( hospodářský, kulturně sociální rozvoj,

ochrana a tvorba životního prostředí), pokud nejsou zvláštními

zákony svěřeny jiným orgánům jako výkon státní správy. Tak je

třeba interpretovat i novelizované ustanovení § 17 s jeho odkazem

na § 14 odst.1 písm.o) zákona o obcích, neboť místo i čas pro

provozování digitálních a světelných hracích automatů je řešen

živnostenským zákonem. Nelze proto tuto činnost omezovat OZV nebo

dokonce ji zakazovat na některých veřejně přístupných místech

v obci. Došlo by tím k omezení podnikatelské aktivity obyvatel

a jejich osobních práv.

Ústavní soud, i když si byl vědom prospěšné snahy města Š.,

dospěl k závěru, že vydáním OZV města Š. č. 41/96 došlo k porušení

čl. 26 odst.2 Listiny základních práv a svobod, neboť pouze zákon

může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo

činností. Dále bylo porušeno ustanovení čl.4 odst.1 a čl.2 odst.2

Listiny základních práv a svobod, jakož i čl.2 odst.3 Ústavy.

Proto Ústavní soud vyhověl návrhu a vyhlášku města Š.

č.41/96 ze dne 16.12.1996 zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce

zákonů.

P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

---------------

1) § 3 odst. 2 zákona č. 116/1990 Sb., o nájmu a podnájmu nebytových prostor, ve znění pozdějších předpisů.

2) § 25 zákona č. 455/1991 Sb., živnostenský zákon, ve znění pozdějších předpisů.

3) § 17 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., živnostenský zákon, ve znění pozdějších předpisů.

4) § 14 odst. 1 písm. o) zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.

5) § 82 nebo § 85 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební záíkon), ve znění pozdějších předpisů.

6) § 46 odst. 2 a 3a a § 48 zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

ODLIŠNÉ STANOVISKO

k nálezu pléna Ústavního soudu ze 4. června 1997

sp. zn. Pl.ÚS 7/97.

V odůvodnění nálezu, přijatého většinou členů pléna, kterým

se zrušuje vyhláška města Š. č. 41/96 ze dne 16.12.1996

o regulaci digitálních a světelných přístrojů a hracích zařízení

na území města Š., se Ústavní soud opět vrací k původnímu

restriktivnímu výkladu samostatné působnosti obce. Tento výklad

však pro zajištění ústavnosti a zákonnosti obecně závazných

vyhlášek obcí vydaných v samostatné působnosti není nezbytný ani

vhodný. Rozsah samostatné působnosti v § 14 odst. 1 zákona

o obcích je koncipován demonstrativně, a proto podle našeho

názoru může být jednak doplněn zvláštními zákony, jednak také

rozšířen na základě všeobecné kompetenční klauzule obsažené v §

14 odst. 2 tohoto zákona. Ústavní soud měl pokračovat v trendu,

který započal nálezem ve věci Pl.ÚS 18/94 ze dne 8. listopadu

1994, který byl vyhlášen pod č. 231/1994 Sb. a v plném znění byl

publikován pod č. 50 svazku 2 Sbírky nálezů a usnesení ÚS ČR.

Tento nález se ve svém odůvodnění pokusil o vhodné spojení

kontroly ústavnosti a zákonnosti při respektování samostatných

kompetenčních tradic veden veřejnou snahou, aby obec vůbec

disponovala nějakými nástroji k naplnění svých samosprávných

funkcí, bez jejichž asistence se samospráva stává bezobsažným

pojmem. Při respektování tohoto trendu nelze souhlasit

s restriktivním výkladem § 17 nyní platného zákona o obcích a §

14 odst. 1 písm. o) téhož zákona. Je sice pravda, že důvodová

zpráva k novele zákona o obcích č. 279/1995 Sb. uvádí, že důvodem

novelizace je především regulace prostituce jako jevu, který

ohrožuje veřejný pořádek, avšak důvodová zpráva nepochybně nemá

normativní hodnotu. Napadená vyhláška města Š. byla zcela

zřetelně pojata jako vyhláška směřující k zabezpečení veřejného

pořádku (čl. 2) a tento její charakter také město opětovně

zdůrazňovalo při obhajování svého právního názoru. Dle našeho

soudu ustanovení § 17 zákona o obcích umožňuje obci zcela

nesporně, aby v zájmu veřejného pořádku regulovala určité

činnosti a v tomto směru nemůže být samo o sobě překážkou to, že

tyto činnosti jsou jinak regulovány zvláštním právním předpisem.

V Brně dne 18. června 1997