25 Cdo 3444/2013 – Nejvyšší soud

25 Cdo 3444/2013 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobkyně Sallerova výstavba – Invest I, spol. s r. o., se sídlem v Otvicích, Obchodní zóna 266, IČO 25444867, zastoupené Mgr. Jakubem Hartmanem, advokátem se sídlem v Brně, Veveří 456/9, proti žalovanému statutárnímu městu Ostrava, se sídlem magistrátu v Ostravě, Prokešovo náměstí 1803/8, IČO 00845451, zastoupenému JUDr. Petrem Pyšným, advokátem se sídlem v Ostravě, Občanská 1115/16, o 32.000.000,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 128 C 15/2010, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 6. 2013, č. j. 57 Co 25/2013-125, takto: Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 6. 2013, č. j. 57 Co 25/2013-125, a rozsudek Okresního soudu v Ostravě ze dne 2. 10. 2012, č. j. 128 C 15/2010-71, se zrušují a věc se vrací Okresnímu soudu v Ostravě k dalšímu řízení. Odůvodnění: Okresní soud v Ostravě rozsudkem ze dne 2. 10. 2012, č. j. 128 C 15/2010-71, zamítl žalobu o zaplacení 32.000.000,- Kč a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Předmětem řízení byl nárok žalobkyně na náhradu škody za zmařenou investici spočívající v ušlém zisku z budoucí kupní smlouvy, kterou žalobkyně uzavřela se společností Slot Estate s. r. o. a kterou hodlala prodat pozemky v O., katastrálním území M. O., spolu se zamýšlenou budovou obchodního centra; v důsledku změny územního plánu nemohla žalobkyně výstavbu provést, kupní smlouva uzavřena nebyla a žalobkyně nezískala sjednanou kupní cenu v žalované částce. Ze skutkových zjištění soudu vyplynulo, že podmínkou uzavření kupní smlouvy bylo, že žalobkyně zajistí územní plán a pravomocné územní rozhodnutí, aby mohla v pozici developera následně uskutečnit projekt obchodního centra. Požádala proto v roce 2003 zastupitelstvo žalovaného o změnu územního plánu tak, aby došlo ke změně funkčního využití příslušných ploch „sportovní areály, drobná ochranná zeleň“ na „občanská vybavenost“ s tím, že pozemek bude rozdělen na dvě části, v první bude obchodní galerie se sportovními aktivitami a druhá bude upravena na venkovní pronajímatelná hřiště. Zastupitelstvo města změnu v roce 2005 schválilo, žalobkyně začala postupně připravovat svůj obchodní projekt, ale její pozdější žádosti o rozšíření funkčního využití už nevyhovělo a naopak z důvodu obav občanů i zastupitelů z vybudování dalšího nežádoucího hypermarketu změnilo v územním plánu funkční využití předmětných pozemků na „hromadné bydlení“, aby se vytvořily podmínky pro zástavbu s převažující obytnou funkcí. Námitka žalobkyně, že již vynaložila značné finanční prostředky v rámci přípravy výstavby obchodního centra, byla v opatření obecné povahy, které nabylo účinnosti 17. 12. 2009, vypořádána tak, že přijatou změnou nedojde ke znemožnění výstavby a projekt obchodního centra bude v souladu s územním plánem. Soud dospěl k závěru, že žalobkyně neprokázala, že by žalovaný už od počátku věděl o zamýšlené rozloze obchodního centra, a zároveň sama řízení o změně územního plánu vyvolala, protože se rozšíření začala domáhat v rozporu se svou původní žádostí. Žalovaný přijal opatření obecné povahy o změně územního plánu zcela v rozsahu své pravomoci, jedině v případě, kdyby vydal nezákonné rozhodnutí, které by navíc muselo být napadeno ve správním soudnictví správní žalobou, nemohla by být změna územního plánu platnou, a tudíž teprve poté by mohla následovat případná odpovědnost žalovaného. Naopak, žalovaný přijatou změnou zajišťoval předpoklady pro územní rozvoj, účelné využití a prostorové uspořádání území i s ohledem na zájmy obyvatel v něm žijících, čímž upřednostnil veřejný zájem nad zájmem soukromého subjektu, a neporušil tak ustanovení § 18 odst. 2 ani § 87 stavebního zákona. Soud tak porušení právní povinnosti podle § 415 obč. zák. ze strany žalovaného neshledal. Krajský soud v Ostravě k odvolání žalobkyně rozsudkem ze dne 21. 6. 2013, č. j. 57 Co 25/2013-125, rozsudek soudu prvního stupně změnil pouze ve výroku o náhradě nákladů řízení, jinak jej potvrdil, a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Soud prvního stupně učinil správná skutková zjištění a věc rovněž správně posoudil po právní stránce, dospěl-li k závěru, že žalovaný neporušil žádnou právní povinnost, a nemůže být proto ani dána příčinná souvislost s tvrzenou škodou. Změna územního plánu z funkční plochy „občanská vybavenost“ na funkční plochu „hromadné bydlení“ nepředstavuje porušení právní povinnosti. Řízení o změně územního plánu je řízením o vydání opatření obecné povahy, v němž se obligatorně koná veřejné projednávání, před kterým se musí všichni s návrhem seznámit a nejpozději na něm mohou dotčené osoby uplatnit své námitky. Právní řád navíc umožňuje tomu, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen, podat návrh na jeho zrušení v rámci správního soudnictví. Žalobkyně však takto nepostupovala a svá práva, o nichž tvrdila, že na nich byla dotčena, nechránila. Jestliže právo napadnout dané opatření obecné povahy nevyužila, nemůže se poté s úspěchem domoci náhrady škody za zmařenou investici s tvrzením, že to byl žalovaný, kdo se měl snažit předejít vzniku škody tím, že ke změně územního plánu nepřikročí. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně dovoláním, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení § 237 o.s.ř. tím, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení právní otázky, která nebyla v rozhodování dovolacího soudu dosud vyřešena. Odvolací soud věc nesprávně posoudil v tom, že neshledal porušení prevenční povinnosti žalovaným v jeho postupu při vydání opatření obecné povahy. Ze samé podstaty územního plánování vyplývá stálost a kontinuita územního plánu, jestliže jej žalovaný bez důvodu založeného na odborně vypracovaných podkladech změnil, porušil i přes formální splnění zákonných požadavků svou prevenční povinnost ve smyslu § 415 obč. zák. a § 18 odst. 2 stavebního zákona. Provedená změna byla čistě politickým rozhodnutím s ohledem na petici občanů z předchozího volebního období, jediným záměrem žalovaného tak bylo neumožnit žalobci výstavbu hypermarketu. Účelem změny územního plánu však je odborně podložená úprava poměrů, a to zejména z důvodu změny okolností v daném území, svévolné a bezdůvodné měnění narušilo legitimní očekávání adresátů a ustanovení o prevenční odpovědnosti na takové jednání dopadá stejně, jako na bezdůvodné odstoupení strany z průběhu jednání o uzavření smlouvy. S poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 376/12 také namítá, že žalovanému neměla být přiznána náhrada nákladů řízení, neboť jako statutární město neprokázal, že by náklady na zastoupení advokátem byly vynaloženy účelně. Žalobkyně proto navrhuje, aby byl zrušen jak rozsudek odvolacího soudu, tak rozsudek soudu prvního stupně. Žalovaný navrhl, aby bylo dovolání zamítnuto. Argumentaci dovolatelky k porušení prevenční povinnosti při změně územního plánu formou opatření obecné povahy označuje za účelovou a přímo rozpornou se zjištěným skutkovým stavem věci i jeho právním posouzením. Poukazuje na to, že změna územního plánu byla žalovaným přijata v rámci samostatné působnosti obce v listopadu 2009, a nemohla zapříčinit nerealizaci žalobkyní zamýšlené výstavby. Zda bylo umístění stavby v souladu s územním plánem, je možno řešit jen v rámci správního řízení. Protože jde o problematiku týkající se soukromého i veřejného práva a k řešeným otázkám neexistuje žádná judikatura, je opodstatněné, aby se žalovaný v takovém sporu vedeném o vysokou částku nechal zastoupit advokátem Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) shledal, že dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou – účastnicí řízení (§ 240 odst. 1 o.s.ř.), zastoupenou advokátem ve smyslu § 241 o.s.ř. a je přípustné podle § 237 o.s.ř., neboť otázka odpovědnosti obce za škodu vzniklou změnou územního plánu nebyla v rozhodování dovolacího soudu dosud vyřešena; dovolání je důvodné. Nesprávné právní posouzení věci (dovolací důvod podle § 241a odst. 1 o.s.ř., který dovolatelka uplatňuje) může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval. Dovolatelka spatřuje nesprávné právní posouzení v tom, že odvolací soud neshledal důvod k aplikaci ustanovení § 415 obč. zák. (vzhledem k § 3028 odst. 3 a § 3079 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, účinný od 1. 1. 2014, se věc posuzuje podle dosavadních předpisů, tedy podle zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013 - dále též jen „obč. zák.“, neboť jde o právní poměry vzniklé před 1. 1. 2014). Namítá-li dovolatelka, že k porušení prevenční povinnosti došlo v daném případě tím, že „svévolné a bezdůvodné“ měnění územně plánovací dokumentace narušilo legitimní očekávání adresátů, opomíjí, že opatření obecné povahy je sice správním aktem s konkrétn