30 Cdo 4118/2015 – Nejvyšší soud

30 Cdo 4118/2015 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce Mgr. M. Š., proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 5 pod sp. zn. 20 C 72/2013, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2015, č. j. 54 Co 495/2014-118, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2015, č. j. 54 Co 495/2014-118, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 29. 8. 2014, č. j. 20 C 72/2013-89, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 5 k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení 1. Žalobce se žalobou domáhá na žalované konstatování porušení práva, omluvy a zaplacení částky 60 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), neboť tvrdí, že postupem veřejného ochránce práv mělo být zasaženo do jeho základních práv zaručených v čl. 2 odst. 3 a čl. 10 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). 2. Obvodní soud pro Prahu 5 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 29. 8. 2014, č. j. 20 C 72/2013-89, zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal konstatování, že postupem veřejného ochránce práv byla porušena shora uvedená základní práva žalobce (výrok I), písemné omluvy a zaslání jejího opisu též adresátům zprávy o výsledku šetření ze dne 19. 5. 2011 (výrok II) a zaplacení částky 60 000 Kč s příslušenstvím (výrok III). Soud prvního stupně dále rozhodl, že žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává (výrok IV). 3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I) a vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II). 4. Soud prvního stupně učinil ve věci následující závěr o skutkovém stavu. Žalobce dne 10. 5. 2010 podal podnět veřejnému ochránci práv k prošetření postupu místopředsedkyně Městského soudu v Praze. Veřejný ochránce práv po prošetření podnětu vydal dne 19. 5. 2011 průběžnou zprávu, která je shodná i v dalších spisech zahájených z podnětů spolku Šalamoun, JUDr. J. M., Mgr. Ing. J. B. a T. H.. Na straně 17 uvedené zprávy v posledním odstavci je uvedeno, že „kdyby M. Š. neobcházel v minulosti související právní předpisy o výkonu advokacie, zřejmě by tato situace nenastala“. Průběžná zpráva byla rozeslána v ní uvedeným subjektům. Na tuto zprávu reagoval žalobce dopisem ze dne 21. 7. 2011 a spolek Šalamoun dopisem ze dne 28. 6. 2011, ve kterých popřeli, že by žalobce vykonával právní pomoc za úplatu a obcházel zákon o advokacii. Žalobce ukončil vysokoškolské právní vzdělání na Univerzitě Komenského v Bratislavě v roce 2006. Podáním ze dne 11. 11. 2011 uplatnil žalobce u Ministerstva spravedlnosti nárok na poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku nesprávného úředního postupu, jeho žádost byla postoupena Ministerstvu financí, které věc mimosoudně projednalo, přičemž nárok žalobce podle stanoviska ze dne 22. 3. 2012 neshledalo důvodným. 5. Soud prvního stupně věc po právní stránce posoudil tak, že nárok žalobce na odškodnění ve smyslu § 1 odst. 1 a § 5 OdpŠk a § 1 odst. 1 a § 5 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, není dán. Veřejný ochránce práv není orgánem moci soudní, zákonodárné ani výkonné, a stát by proto podle soudu prvního stupně za jeho činnost mohl odpovídat pouze v případě, že by rozhodoval o právech a povinnostech jiných osob, a tato jeho rozhodnutí byla státní mocí vynutitelná. Veřejný ochránce práv však tyto podmínky nesplňuje, neboť nevydává žádná autoritativní rozhodnutí, kde by rozhodoval o právech a povinnostech osob. Jeho „rozhodnutí“ nejsou vynutitelná státní mocí, jedná se pouze o nezávazná doporučení, které nelze napadnout ani v rámci soudního přezkumu v režimu správního soudnictví. Veřejný ochránce práv není nadán výkonem působnosti ve veřejné správě, nýbrž na výkon veřejné správy jako nezávislý orgán dohlíží. Veřejný ochránce práv proto podle soudu prvního stupně nevykonává veřejnou moc, jejíž realizace by měla důsledky upravené v zákoně č. 82/1998 Sb., a ani zákon č. 349/1999 Sb. neobsahuje speciální úpravu, která by odpovědnost státu upravovala. V daném případě proto soud prvního stupně dospěl k závěru, že žalovaná není v tomto sporu pasivně legitimována a žalobu zamítl. S ohledem na nedostatek pasivní legitimace žalované se soud prvního stupně nezabýval námitkou žalobce týkající se sporu o tom, který ústřední orgán státu je dle § 6 OdpŠk příslušný k projednání tohoto nároku. O nákladech řízení mezi účastníky rozhodl soud prvního stupně podle § 142 odst. 1 občanského soudního řádu, avšak dospěl k názoru, že žalované účelně vynaložené náklady nevznikly. 6. Odvolací soud vycházel se shodných skutkových zjištění jako soud prvního stupně a ztotožnil se též s jeho úvahami stran nedostatku věcné pasivní legitimace žalované. Odvolací soud dále uvedl, že za výkon veřejné moci, ač tento pojem není v zákoně blíže vymezen, je obvykle považováno vynucování vůle vyjadřující veřejný zájem vůči jednotlivcům, sociálním skupinám i celé společnosti, přičemž dochází zpravidla k rozhodování o právech, právem chráněných zájmech či povinnostech těchto subjektů, vůči nimž není stát v rovném postavení, nýbrž jedná z vrchnostenské pozice, kdy disponuje mocenskými prostředky, aby si vytvořil podmínky pro rozhodnutí a aby plnění jím uložených povinností vymohl. I když je veřejného ochránce práv možné považovat za monokratický nezávislý státní orgán, rozhodující je, že podle zákona kontroluje a dohlíží nad činností veřejné správy a není tak nadán rozhodovací pravomocí, jíž by mohl zasahovat do práv a oprávněných zájmů třetích osob, a která by byla ze strany státu vynutitelná. Vědom si judikatury Nejvyššího soudu připouštějící možnost zásahu do osobnostních práv v rámci výkonu stanovených oprávnění a veden názorem, že může jít jen o případy, kdy k tomuto zásahu dojde právě v souvislosti s výkonem veřejné moci, odvolací soud rozsudek soudu prvního stupně jako věcně správný potvrdil. Nárok na náhradu nákladů odvolacího řízení posoudil odvolací soud tak, že úspěšné žalované žádné náklady nevznikly. II. Dovolání a vyjádření k němu 7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce v plném rozsahu dovoláním. V něm uvedl, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. 8. Žalobce má za to, že není rozhodné, do jaké míry jsou pravomoci veřejného ochránce práv podle zákona č. 349/1999 Sb. vynutitelné. Naopak je podstatné, že se jedná o státní orgán s kontrolní pravomocí, který není subjektem soukromého práva, ale práva veřejného, který nejedná jménem svým jako soukromá osoba, ale jménem státu, jehož je služebníkem, a jehož postavení jakožto specifického státního orgánu je vymezeno v § 1 tohoto zákona. Uvádí přitom, že platí ústavní princip, podle něhož je možné státní moc vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, nicméně žalobce je názoru, že rozšiřování pomlouvačných a nepodložených osočení vůči občanům mezi tyto zákonem stanovené způsoby nepatří. Stát by podle žalobce měl nést odpovědnost za zákonem vymezené jednání veřejného ochránce práv proto, že Kancelář veřejného ochránce práv je organizační složkou státu. Pokud by soud dospěl k jinému závěru, pak by za jeho činnost neodpovídal nikdo. 9. Žalobce proto závěry odvolacího soudu i soudu prvního stupně zcela popřel a v dovolání formuloval následující právní otázky: a) zda veřejný ochránce práv je orgánem veřejné moci nebo státním orgánem, b) zda postup veřejného ochránce práv při výkonu jeho působnosti je úředním postupem, c) kdo odpovídá za škodu či nemajetkovou újmu způsobenou veřejným ochráncem práv, d) zda za škodu, respektive nemajetkovou újmu, jím způsobenou, odpovídá stát, a e) zda se tato odpovědnost řídí zákonem č. 82/1998 Sb., nebo jiným zákonem. Předložené právní otázky a), b), d) a první část otázky e) podle žalobce posoudil odvolací soud nesprávně, zatímco otázky c) a druhou část otázky e) odvolací soud neposoudil vůbec. Uvedené otázky přitom nebyly v judikatuře Nejvyššího soudu dosud řešeny. Žalobce proto navrhuje, aby dovolací soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. 10. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že zákon č. 349/1999 Sb. právní postavení ochránce výslovně a jednoznačně nestanoví, v dosavadní judikatuře i odborné literatuře je však shodně konstatováno, že se jedná o „nezávislý, nestranný a monokratický státní orgán, resp. osobu, která je zárukou zákonnosti ve veřejné správě“. Jeho činnost v rámci zákonem vymezené půs