2 Afs 71/2011 — Nejvyšší správní soud

30 Af 16/2019- 48 - text 8 30 Af 16/2019 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců JUDr. Ing. Venduly Sochorové a Mgr. Karla Černína, Ph.D. ve věci žalobce: město Březová sídlem Náměstí Míru 230, Březová zastoupený advokátem JUDr. Václavem Krondlem sídlem Jiráskova 1343/2, Karlovy Vary proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 3. 1. 2019, č. j. ÚOHS-R0174/2018/VZ-00027/2018/321/OMa, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. V projednávané věci jde o posouzení, zda se žalobce dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, tím, že veřejnou zakázku rozdělil na dvě dílčí veřejné zakázky, které zadal v zadávacím řízení malého rozsahu, přestože výsledná hodnota veřejné zakázky ve svém souhrnu přesahovala zákonný limit pro využití tohoto postupu. 2. Rozhodnutím ze dne 22. 10. 2018 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodl, že se žalobce dopustil celkem 10 přestupků podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek (výrok I.) a podle § 269 odst. 2 zákona (výroky II až X). Výrokem XI. mu proto Úřad uložil pokutu ve výši 200 000 Kč. Přestupky vymezené ve výrocích II až X žalobce v rozkladu ani v podané žalobě nečinil spornými (šlo o přestupky spočívající v nesplnění povinnosti vyplývající z § 219 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek uveřejnit smlouvu na profilu zadavatele); soud se jimi proto nezabýval. 3. Sporného přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek se žalobce dopustil tím, že nedodržel pravidlo pro zadávání veřejných zakázek vyplývající z § 2 odst. 3 zákona. V důsledku nesprávně stanovené předpokládané hodnoty veřejné zakázky zadal dvě dílčí veřejné zakázky „Energetické úspory v bytovém domě K. 120 B.“ a „Energetické úspory v bytovém domě K. 121 B.“ jako zakázky malého rozsahu, nikoliv v podlimitním režimu podle části třetí zákona, a uzavřel na předmět plnění veřejných zakázek smlouvy. Tím mohl podle Úřadu ovlivnit výběr dodavatele. 4. Rozklad žalobce předseda žalovaného napadeným rozhodnutím zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. II. Obsah žaloby 5. Žalobce v podané žalobě nesouhlasil s právním hodnocením provedeným správními orgány, konkrétně s výkladem pojmu „funkční celek“ dle § 18 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. 6. Žalovaný dospěl k závěru, že předmětné zakázky tvoří jeden funkční celek. Pokud je žalobce považoval za dvě samostatné zakázky pro účely stanovení předpokládané hodnoty zakázky a splnění limitu dle § 27 písm. b) zákona, porušil podle žalovaného povinnost stanovenou v § 18 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. Žalobce je přesvědčen, že v novém zákoně o zadávání veřejných zakázek došlo ke změně pravidel pro posuzování věcného rozsahu zakázky z hlediska jejího možného rozdělení na samostatné části, bez aplikace součtového režimu z hlediska stanovení předpokládané hodnoty zakázky. Předchozí úprava obsažená v zákoně č. 137/2006 Sb. neobsahovala výslovné ustanovení ohledně kritérií pro dělení zakázek. Ta byla dotvořena výkladovou praxí, podle níž bylo nutno rozlišovat místní, věcnou, funkční a časovou souvislost zakázek. Při kodifikaci zákona o zadávání veřejných zakázek zákonodárce tento koncept opustil a v § 18 odst. 2 výslovně kodifikoval nová obecná kritéria. Dosavadní praxe nebyla přejata. Namísto toho byla zvolena nová legislativní zkratka „funkční celek“. 7. Pojem funkčního celku není českému právnímu řádu cizí. Je obsažen např. v § 2 písm. e) vyhlášky č. 3/2008 Sb., § 15 odst. 3 zákona č. 219/2000 Sb., § 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 235/2004 Sb. nebo v § 1189 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb. Vyložen byl rovněž rozhodnutím Nejvyššího soudu ze dne 4. 5. 2017, sp. zn. 28 Cdo 5223/2016. Podle všech zmíněných definic je funkční celek chápán jako soubor věcí, jejichž užití je vzájemně podmiňováno či předpokládáno. Podle žalobce tak nelze souhlasit se závěrem žalovaného, že s účinností zákona o zadávání veřejných zakázek nedošlo k žádné změně a že předchozí výkladová praxe je zcela použitelná. 8. K odkazům žalovaného na důvodovou zprávu žalobce poznamenal, že vedle kritéria časové souvislosti, které je v § 18 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek výslovně zmíněno, mohou mít jistou váhu i kritéria místní a věcné souvislosti. To však platí pouze pro dílčí hodnocení, zda dílo tvoří funkční celek. Ne všechna díla, která budou splňovat podmínku časové, věcné a místní souvislosti, spolu budou tvořit jeden funkční celek. To platí i naopak. 9. Na projednávaný případ lze vztáhnout požadavek předvídatelnosti práva vyplývající např. z nálezů Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 420/09 nebo sp. zn. Pl. ÚS 12/14. Poskytovatel dotace IROP na výslovný dotaz žalobci sdělil, že zakázky lze zadat samostatně v režimu veřejných zakázek malého rozsahu. Žalobce tak učinil veškerá opatření, která učinit mohl. Pokud nová právní úprava jazykově nepřevzala doktrinální a judikatorní výklad předchozí právní úpravy, nelze ji vykládat shodně. Naopak je nutno nově zakotvenou legislativní zkratku vyložit způsobem souladným s českým právním řádem, který akcentuje funkční provázanost jednotlivých děl. Opačný výklad by byl v rozporu s principem bezrozpornosti právního řádu a se základními zásadami právního státu. 10. Žalobce proto navrhl, aby soud napadené rozhodnutí předsedy žalovaného, včetně rozhodnutí správního orgánu I. stupně, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. III. Vyjádření žalovaného 11. Žalovaný ve vyjádření k žalobě poznamenal, že námitky uplatněné v žalobě již byly vypořádány v rozhodnutích správních orgánů obou stupňů, proto na ně v plném rozsahu odkázal. 12. Výklad § 18 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek je v souladu s komentářovou literaturou, důvodovou zprávou i dosavadními judikatorními závěry. Pod pojem jednoho funkčního celku lze mimo časové hledisko vztáhnout ta kritéria souvislosti, která jsou pro daný případ relevantní. Neplatí tedy, že pokud do zákona výslovně nebyla převzata nutnost posuzování věcné a místní souvislosti (resp. další kritéria), nemohou se tato kritéria pro posouzení souvislosti veřejných zakázek použít. 13. S ohledem na problematičnost kazuistického přístupu vytvořil zákonodárce abstraktnější institut jednoho funkčního celku. Pod něj lze podřadit kritéria významná v každém konkrétním případě. Nelze však tvrdit, že by dikce § 18 odst. 2 zákona vylučovala ústup od dosavadní praxe posuzování souvislosti veřejných zakázek. 14. Podle žalovaného nejsou definice uváděné žalobcem k různým funkčním celků napříč právním řádem pro posouzení případu relevantní. Obsah tohoto pojmu v jiných předpisech se značně liší od problematiky veřejných zakázek. Je nutné vycházet z důvodové zprávy, v níž bylo naznačeno, jakým způsobem má být daný pojem vykládán. Účelem je posoudit v co nejvyšší kvalitě, jaká plnění veřejných zakázek spolu úzce souvisí. Toho lze dosáhnout posouzením všech relevantních kritérií souvislosti, spíše než pouhým jazykovým vyhledáním obdobných názvů institutu v právním řádu. Systematický výklad napříč právními předpisy má značné nedostatky, proto by přicházel v úvahu až v případě, že by nebylo možné vyložit dané ustanovení jinak. To však v daném případě neplatí. Nejedná se o mezeru v právu, kterou by bylo možné odstranit analogií zákona. K výkladu jednoho funkčního celku dle § 18 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek lze dospět standardními výkladovými metodami. 15. Žalovaný se dále vyjádřil k definicím daného pojmu v žalobcem zmiňovaných právních předpisech a vysvětlil, proč z nich v daném případě nelze vycházet. Doplnil, že ani žalobcem uváděné rozhodnutí Nejvyššího soudu se výkladem daného pojmu nijak nezabývá. Interpretace žalobce je proto nesprávná. 16. Obecně lze podle žalovaného souhlasit s tím, že ne všechna plnění, která spolu místně a věcně souvisí, tvoří jeden funkční celek. V daném případě mohou být relevantní jiná kritéria souvislosti, která nebudou naplněna. Proto ani plnění, která spolu budou věcně a místně souviset, nemusí vždy tvořit jeden funkční celek. Naopak pokud plnění nebudou vykazovat věcnou ani místní souvislost, těžko se bude jednat o jeden funkční celek. Zásadní je posuzovat každý případ individuálně. 17. Odmítnout lze podle žalovaného i námitky o rozporu postupu žalovaného s požadavkem na předvídatelnost práva. Výklad, k němuž žalovaný dospěl, je ustálený. Z ničeho nevyplývá potřeba změny takového výkladu v souvislosti s přijetím zákona o zadávání veřejných zakázek. Jedná se o výklad předvídatelný a jediný možný. 18. Ke stanovisku IROP dodal, že výklad poskytovatele dotace pro žalovaného není závazný. Nemůže mít vliv na předvídatelnost práva. 19. Navrhl, aby soud žalobu zamítl. IV. Posouzení věci soudem