7 As 155/2015 — Nejvyšší správní soud

30 A 82/2023- 72 - text  4 30 A 82/2023 USNESENÍ Krajský soud v Brně rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Karla Černína, Ph.D., a Mgr. Jana Čížka ve věci žalobkyně: Seyfor, a.s., IČO: 01572377 sídlem Drobného 555/49, Ponava, Brno zastoupená advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D. sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1 proti žalovanému: Národní úřad pro kybernetickou a informační bezpečnost sídlem Mučednická 1125/31, Brno o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením, takto: I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu třetího zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) podanou dne 16. 10. 2023 se žalobce domáhá určení, že závazné stanovisko žalovaného ze dne 17. 8. 2023, č. j. 6671/2023-NÚKIB-E/350 (dále jen „závazné stanovisko“), ke způsobilosti žalobce, coby poskytovatele cloud computingu orgánu veřejné správy z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob podle § 6m odst. 1 písm. c) zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném od 1. 4. 2023 (dále jen „zákon informačních systémech“) je nezákonné. 2. V žalobě uvedl, že dne 16. 4. 2023 podal u Digitální informační agentury (dále jen „agentura“) žádost o zápis do katalogu cloud computingu podle § 6q zákona o informačních systémech. Agentura si v souladu s § 6r odst. 1 zákona o informačních systémech vyžádala od žalovaného závazné stanovisko pro účely posouzení splnění požadavků podle § 6m odst. 1 písm. a) zákona o informačních systémech. Žalovaný vydal dne 17. 8. 2023 závazné stanovisko, v němž sdělil, že u žalobkyně může existovat riziko pro nezpůsobilost poskytovatele pro poskytnutí cloud computingu orgánu veřejné správy z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob. Žalobkyně namítá, že pro spekulace, na nichž se závazné stanovisko zakládá, nejsou žádné důvody, a proto se cítí být postupem žalovaného dotčena na svých právech. Závazné stanovisko je nepřezkoumatelné, nezákonné, nepodložené a zčásti difamující. Žalobkyni nebylo umožněno seznámit se s podklady, na jejichž základě dospěl žalovaný k uvedeným závěrům. Nemůže se proto proti závaznému stanovisku účinně bránit. Žalobkyně nemá jiný prostředek ochrany proti postupu žalovaného, a proto se obrátila na soud se zásahovou žalobou. 3. Podle § 6q odst. 1 zákona o informačních systémech Agentura rozhodne o zápisu poskytovatele cloud computingu do katalogu cloud computingu na základě jeho žádosti, splňuje-li poskytovatel cloud computingu požadavky podle § 6m odst. 1. O žádosti rozhodne Agentura do 45 dnů ode dne jejího podání; proti rozhodnutí o žádosti není rozklad přípustný. 4. Podle § 6r odst. 1 zákona o informačních systémech si agentura vyžádá pro účely posouzení splnění požadavků podle § 6m odst. 1 písm. a) závazné stanovisko Národního úřadu pro kybernetickou a informační bezpečnost. Národní úřad pro kybernetickou a informační bezpečnost vydá závazné stanovisko do 3 měsíců od jeho vyžádání. 5. Podle § 6m odst. 1 zákona o informačních systémech poskytovatelem cloud computingu poskytujícím cloud computing orgánu veřejné správy může být pouze osoba nebo jiné právní uspořádání, které jsou a) způsobilé zajistit základní úroveň ochrany důvěrnosti, integrity a dostupnosti informací orgánu veřejné správy, b) bezúhonné v rozsahu bezúhonnosti požadované po kvalifikovaném správci kvalifikovaného systému elektronické identifikace, c) způsobilé pro poskytnutí cloud computingu orgánu veřejné správy z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob. 6. Soud nejprve zkoumal, zda je žaloba přípustná. 7. Zásahová žaloba není univerzálním prostředkem ochrany proti jakémukoliv úkonu správního orgánu, s nímž žalobce nesouhlasí. Právě naopak, je subsidiárním prostředkem ochrany, a to buď vůči právním prostředkům dostupným u správních orgánů (viz § 85 s. ř. s., srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS), nebo vůči jiným druhům žalob dostupným ve správním soudnictví. Zásahová žaloba takto plní roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana žalobou proti rozhodnutí správního orgánu nebo žaloba na ochranu před nečinností správního orgánu nedosáhnou (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, bod 18). Pojetí soudu jako supervizora správního orgánu, průběžně monitorujícího postupy veřejné správy, je v rozporu se základními principy soudního řízení správního, především s principem subsidiarity (§ 5 s. ř. s.). Především je však v rozporu se základními zásadami demokratického právního státu, zejména s principem dělby moci, zde mezi justicí a exekutivou. 8. Ochrana poskytovaná zásahovou žalobou může úspěšně směřovat jen proti takovým úkonům správního orgánu, které mají samy o sobě zásadní dopad do právní sféry jejich adresátů, a současně není spravedlivé a ústavně konformní požadovat po žalobci, aby s obranou proti takovýmto úkonům vyčkal až na žalobu směřující proti rozhodnutí ve věci. Jak tuto judikaturu velmi příhodně shrnul Ústavní soud, je třeba odlišit na jedné straně procesní úkony správního orgánu, jejichž účinek se může (mimo samotný průběh řízení) ve sféře účastníka projevit jen v souvislosti s výsledným rozhodnutím, a naproti tomu na straně druhé procesní úkony či opomenutí správního orgánu, „jejichž důsledek se neprojeví nutně v podobě výsledného rozhodnutí, ale které jsou způsobilé účastníka zasáhnout samy i jinak než prostřednictvím takového rozhodnutí“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. III. ÚS 2383/19, body 32 a 33). 9. Soud dále odkazuje na závěry, které v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, zaujal rozšířený senát NSS: „Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem ‘zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. […] Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná.“ Soudu je známo, že zmíněné rozhodnutí rozšířeného senátu NSS bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18. Důvody, proč tak Ústavní soud učinil, se však výše citovaných závěrů nikterak netýkají. Citované závěry jsou tak i nadále za aplikovatelné. 10. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem lze tedy odmítnout, jestliže je zjevné a nepochybné, a to i s ohledem na ustálenou judikaturu správních soudů, že namítané jednání správního orgánu nemůže být zásahem ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s. A právě o takový případ jde v nyní podané žalobě. Žalobkyně brojí proti obsahu písemného úkonu, který vydal žalovaný ve věci její žádosti o zápis do katalogu cloud computingu. Z § 6r odst. 1 zákona o informačních systémech plyne, že jde o závazné stanovisko ve smyslu § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). 11. Sama žalobkyně se sice označení napadeného úkonu jako závazného stanoviska přísně vyhýbá, to však na podstatě věci nic nemění. K povaze závazného stanoviska vydaného dle § 149 správního řádu se rozšířený senát NSS vyjádřil v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009113, č. 2434/2011 Sb. NSS, v němž uvedl, že „[s]ohledem na výše uvedené lze tedy uzavřít, že závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Jedná se o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného ‘hlavního’ řízení.“ Dále pak konstatoval, že „závazné stanovisko vydané dle § 149 správního řádu z roku 2004 není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s.“. 12. Žalobkyně uvádí, že nemá jiný prostředek ochrany proti postupu žalovaného než zásahovou žalobou. V tom se však mýlí. Judikatura správních soudů od vydání rozsudku čj. 2 As 75/2009-113 konstantně setrvává na názoru, že závazné stanovisko ve smyslu § 149 správního řádu je přezkoumatelné toliko v rámci žaloby proti rozhodnutí vydanému v „hlavním řízení“, pro nějž je závazné stanovisko podkladem. Nelze se tedy proti němu bránit samostatnou žalobou, ale vždy jen v rámci přezkumu konečného rozhodnutí. Z uvedeného zároveň plyne, že proti závaznému stanovisku nelze podat ani zásahovou žalobu, protože závazné stanovisko samo o sobě nijak (tím méně