52 A 13/2010
Krajský soud v Hradci Králové · 24. 6. 2010
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Dvořáka a soudců JUDr. Pavla Peláka a JUDr. Ivany Hrdličkové v právní věci žalobce: Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, občanské sdružení, se sídlem Cejl 48/50, 602 00 Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, 532 11 Pardubice, zastoupenému: JUDr. Ladislavem Kubíčkem, advokátem se sídlem Májová 23, 350 01Cheb, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Město Přelouč, se sídlem Masarykovo nám. 25, Přelouč, 2) Ředitelství vodních cest České republiky, se sídlem Vinohradská 184/2396, Praha 3, zastoupené: JUDr. Jiřím Stránským, advokátem, se sídlem Jandova 8, Praha 9, v řízení o žalobě proti rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 17. 9. 2007, sp. zn. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My,
t a k t o:
V řízení s e p o k r a č u j e.
Rozhodnutí Městského úřadu Přelouč ze dne 20. 6. 2007, čj. ST 83/2007/Do a rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 17. 9. 2007, sp. zn. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My se pro vady řízení z r u š u j í a věc se v r a c í žalovanému k dalšímu řízení .
Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 2.000,-- Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
pokračování -2- 52A 13/2010-271
O d ů v o d n ě n í:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 9. 2007, sp. zn. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Přelouč, odboru stavebního, vodoprávního a dopravy (dále jen „správní orgán prvního stupně“ či „stavební úřad“), vydané dne 20. 6. 2007 pod sp.zn. ST 83/2007/Do, jímž byla povolena stavba „Stupeň Přelouč II“ v rozsahu objektů SO 08 (přeložka silnice do Lohenic III/32220), SO 10 (přeložka silnice II/333), SO 11 (most přes plavební kanál na silnici II/333), SO 32 (most přes Labe na silnici II/333), SO 35 (inundační most pod tělesem silnice II/333 v km 0,180), SO 36 (inundační most pod tělesem silnice II/333 v km 0,64), SO 37 (inundační most pod tělesem silnice II/333 v km 0,69), SO 38 (inundační most na silnici do Lohenic v km 0,126) a SO 39 (inundační most na silnici do Lohenic v km 0,208).
Žalobce se včasnou žalobou domáhal soudního přezkumu výše zmíněného rozhodnutí žalovaného v celém rozsahu, navrhl jeho zrušení a dále navrhl i zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, přičemž žaloba obsahovala žalobní body obsahující konkrétní žalobní námitky. Tyto žalobní body pro přehlednost krajský soud uvedl v následujícím pořadí:
Žalobce tvrdil, že byl rozhodnutím žalovaného a rozhodnutím Městského úřadu (tj. rozhodnutím správního orgánu prvního stupně – pozn. krajského soudu) zkrácen na svých právech. Požádal o přezkum zákonnosti závazných stanovisek, jež byly podkladem pro vydání stavebního povolení, a to vyjádření Městského úřadu v Přelouči, odboru životního prostředí (dále jen „OŽP“) ze dne 28. 11. 2005, sp. zn. OŽP/3563/481/2005/KA a dále závazného stanoviska OŽP ze dne 23. 3. 2007, když tyto námitky specifikoval v další části žaloby.
Žalovaným rozhodnutím byly mimo jiné povoleny „nejvyšší objekty stavby nového plavebního stupně Přelouč (SO11-Most přes PK na silnici II. /333 a SO 32 – Most přes Labe na silnici II./333), jež výrazně vyčnívají nad okolní terén a zjevně budou tvořit novou dominantu rovinaté polabské krajiny“. Protože tyto mosty jednoznačně mohou změnit krajinný ráz a přitom se mají stavět mimo současné zastavené území obcí, bylo podle § 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění (dále jen „zák. č. 114/1992 Sb.“) k jejich povolení zapotřebí souhlasu orgánu ochrany přírody se zásahem do krajinného rázu. OŽP tak porušil svou povinnost chránit veřejný zájem na ochraně přírody, jež mu ukládá § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb. a ukládá to i § 3 odst. 1 zák. č. 71/1967 Sb. K předmětné stavbě bylo sice vedeno před vydáním územního rozhodnutí řízení o vydání uvedeného souhlasu se zásahem do krajinného rázu, jež bylo ukončeno rozhodnutím Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 15. 4. 2002, kterým bylo změněno předchozí rozhodnutí Okresního úřadu v Pardubicích ze dne 30. 10. 2001, ale těmito rozhodnutími byl udělen pouze souhlas se zásahem do krajinného rázu ve vztahu k umístění stavby, nikoliv ke stavebnímu povolení, přičemž toto rozhodnutí nemůže nahradit souhlas se zásahem do krajinného rázu k povolení stavby nejen z formálních důvodů (ve výroku je výslovně uvedeno, že se tento souhlas vztahuje jen na umístění stavby), ale také proto, že vůbec toto stanovisko nemohlo posoudit vzhled obou mostů a jejich vliv na krajinný ráz ve vztahu k povolení stavby. Žalobce byl tak krácen na svém právu podílet se na ochraně přírody dle ust. § 70 odst. zák. č. 114/1992 Sb., protože kdyby toto stanovisko k zásahu do krajinného rázu pokračování -3- 52A 13/2010-272 vydáno bylo, mohl by žalobce postupem dle § 149 odst. 4, správního řádu svou argumentací ovlivnit obsah tohoto souhlasu a jeho podmínky z hlediska krajinného rázu.
Byla porušena podmínka č. 17 rozhodnutí Okresního úřadu v Pardubicích ze dne 30. 10. 2001, jímž byl vydán již výše zmíněný souhlas se zásahem do krajinného rázu k umístění stavby (toto rozhodnutí bylo změněno rozhodnutím Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 15. 4. 2002 – pozn. krajského soudu), přičemž tato podmínka stanovuje, že před vydáním stavebního povolení musí na most přes Labe a plavební kanál proběhnout zjednodušená architektonická soutěž. Vzhledem k tomu, že z textu této podmínky vyplývá, že povolení předmětné stavby může mít vliv na krajinný ráz, tak OŽP byl tímto rozhodnutím vázán a nebyl tedy oprávněn souhlasit s dokumentací pro vydání stavebního povolení, když žádná architektonická soutěž na podobu tohoto mostu neproběhla. Naopak byl povinen požadovat, aby byly splněny podmínky vydaného souhlasu se zásahem do krajinného rázu umístěním stavby, a vyžadovat, aby před vydáním stavebního povolení proběhlo vyhodnocení dopadu stavby mostu na krajinný ráz.
Žalobce namítl, že byla porušena podmínka č. 14 závazného stanoviska k zásahu do významných krajinných prvků ze dne 3. 12. 2003, změněného rozhodnutím Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 4. 3. 2004, ve které se ukládá stavebníkovi povinnost, aby v dokumentaci pro stavební povolení byl projekt obsahující druhovou a věkovou skladbu, počet vysázených jedinců a jednotlivá stanoviště dřevin vysazovaných jako náhradní výstavba za kácené dřeviny. Tento projekt není v dokumentaci pro stavební povolení, přestože dle výkresové dokumentace pro stavební povolení předložené Ředitelstvím vodních cest ČR stavba SO 26.B vyžaduje kácení dřevin. OŽP svým souhlasem s povolením stavby porušil svou povinnost chránit veřejný zájem na ochraně přírody, kterou mu ukládá § 2 odst. 4 zák. č. 500/2004 Sb. a ukládal § 3 odst. 1 zák. č. 71/1967 Sb. (který byl aplikován při vydávání vyjádření).
Žalobce namítl porušení podmínky č. 21 závazného stanoviska k zásahu do významných krajinných prvků (VKP), jež byla stanovena v závazném stanovisku vydaném prvostupňovým správním orgánem dne 3. 12. 2003 (Městský úřad Přelouč - pozn. krajského soudu), které bylo změněno rozhodnutím Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 4. 3. 2004, přičemž v této podmínce se ukládá stavebníkovi povinnost, aby byl „na základě podrobného herpetologického a entomologického průzkumu lokality“ vypracován soupis vyskytujících se druhů v dané lokalitě, a to včetně soupisů náhradních lokalit, kam budou nalezené druhy přenášeny, a aby tento soupis byl předložen v rámci dokumentace ke stavebnímu povolení. Ze spisu žalovaného nevyplývá, že by tento podrobný průzkum někdy proběhl. Místo tohoto seznamu je tam „Odborné vyjádření pro investora“, jež vypracovaly osoby placené stavebníkem, o jejichž nepodjatosti lze pochybovat. Dále se žalobce vyjadřoval k obsahu tohoto „Odborného vyjádření“, zpochybňoval jeho obsah a dospěl k závěru, že se nejedná o žádný podrobný průzkum, který v podstatě proveden nebyl. Stavebníkem najaté osoby se dle jejich tvrzení byly „podívat“ na místě stavby v období mezi 14. a 22. 12. 2006, v období, kdy na místě stavby nemohly najít ani druhy ptáků uvedené v seznamu, ani zvláště chráněného motýla otakárka fenyklového, ani obojživelníky, ani většinu ze savců, vyskytujících se v dané lokalitě. Podrobné biologické průzkumy se totiž provádějí od jara do podzimu. Tvrzení žalovaného, že tento seznam prokazuje, že křepelka polní se na místě stavby nevyskytuje, tak není ničím podloženo (podrobným biologickým průzkumem pokračování -4- 52A 13/2010-273 s uvedením data terénní pochůzky, navštívená místa, fotodokumentace, atd.). OŽP tedy nebyl oprávněn netrvat na provedení podrobného odborného průzkumu, tj. vypracování seznamu všech druhů nacházejících se na místě stavby a soupisu náhradních lokalit. Z uvedených důvodů tedy OŽP porušil svou povinnost chránit veřejný zájem na ochraně přírody a nebyl zjištěn skutečný stav věci v takovém rozsahu, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti (§ 3 zák. č. 500/2004 Sb.). Žalobce namítl porušení § 50 odst. 1 a 2 zák. č. 114/1992 Sb. a § 2 odst. 4 zák. č. 500/2004 Sb.
OŽP měl k dispozici údaje, z nichž vyplývá, že stavba má být realizována v biotopu zvláště chráněných druhů živočichů. Na jedné straně Agentura ochrany přírody a krajiny ČR jako odborná instituce dlouhodobě sledující předmětnou lokalitu eviduje na pozemcích, na nichž se má stavět, výskyt zvláště chráněných živočišných druhů, na druhé straně již výše zmíněné „Odborné vyjádření“ od „stavebníkem najatých odborníků“ obsahuje seznam druhů, které by se měly podle jejich odhadu vyskytovat na místě stavby, v němž jsou uvedeny zvláště chráněné druhy (otakárek fenyklový, strnad luční, ropucha obecná, skokan zelený, sysel obecný a křeček polní). Vzhledem k tomu, že z ochrany křepelky polní, strnada lučního, skokana zeleného, sysla obecného a křečka polního nebyla nikdy povolena výjimka ze zákona o ochraně přírody a krajiny, je zásah do jejich biotopu a vývoje v rozporu z § 50 odst. 1 a § 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. OŽP byl jako orgán ochrany přírody povinen nesouhlasit s povolením stavby do doby, dokud příslušné orgány (zpráva CHKO Kokořínsko, Krajský úřad Pardubického kraje) nepovolí výjimky z ochrany těchto nově zjištěných druhů živočichů (křepelka polní, strnad luční, skokan zelený, sysel obecný, křeček polní), kteří byly součásti seznamu živočišných druhů uvedených ve výše zmíněném odborném vyjádření.
V dalších žalobních bodech pokračoval žalobce v námitkách proti již výše zmíněnému závaznému stanovisku vydanému dne 3. 12. 2003 Městským úřadem v Přelouči změněnému již výše zmíněným rozhodnutím Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 4. 3. 2004, přičemž tato rozhodnutí byla vydána jako souhlasná závazná stanoviska k rozhodnutí o umístění stavby, jež bylo vydáno stavebním úřadem v Přelouči dne 11.10.2005 pod čj. ST 854/2004/Zd.
Podklady pro rozhodnutí nebyly doplněny o posouzení dopadu realizace biokoridoru na VKP nivu Labe, přičemž Město Přelouč se s touto námitkou vůbec nevypořádalo. Byl tak porušen § 59 odst. 3 zák. č. 71/1967 Sb., když nebyl respektován právní názor obsažený v prvním rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 29. 4. 2002, který ukládal Městu Přelouč jako správnímu orgánu prvního stupně doplnit podklady pro rozhodnutí o posouzení dopadu realizace biokoridoru na VKP.
Byl porušen § 10 odst. 3 a 4 zák. č. 100/2001 Sb., když součástí spisu není stanovisko EIA. Podle § 10 odst. 4 zák. č. 100/2001 Sb. nelze bez stanoviska EIA vydat žádné rozhodnutí, které je nezbytné pro uskutečnění záměru uvedeného v příloze tohoto zákona, když plavební stupeň Přelouč přitom mezi tyto záměry patří. Městský úřad při vydání výše uvedeného závazného stanoviska ze dne 3. 12. 2003 do svého rozhodnutí nepřevzal požadavky uvedené ve stanovisku EIA a ani v odůvodnění svého rozhodnutí řádně neuvedl, proč tak neučinil, když jen odůvodnil nezákonně postup tím, že se jedná o uzavřené řízení, jehož závěry jsou pro investora závazné, což nemá oporu v platných právních předpisech. Jestliže tedy orgán ochrany přírody odmítl použít jako podklad dokumentaci a posudek EIA, pokračování -5- 52A 13/2010-274 popřel tím smysl celého procesu EIA a svou povinnost opatřit si podklady tak, aby byl zjištěn skutečný stav věci.
OŽP v souvislosti s vydáním výše uvedeného závazného stanoviska (vztahujícího se k rozhodnutí o umístění stavby – pozn. krajského soudu) porušil § 10 odst. 4 zák. č. 100/2001 Sb., když jako dotčený orgán státní správy nepřizval do řízení o zásahu do VKP orgán posuzování vlivu na životní prostředí, tj. Ministerstvo životního prostředí.
Výrok rozhodnutí OŽP, který byl změněn rozhodnutím Krajského úřadu Pardubického kraje, byl nekonkrétní a neurčitě definovaný, přičemž nevymezuje, na kterých pozemcích mají být zásahy do VKP nivy řeky Labe provedeny a zejména, které konkrétní zásahy mohou být vlastně provedeny. OŽP tak vydal paušální souhlasné stanovisko k zásahu do VKP na nedefinované zásahy do nedefinovaného rozsahu VKP, čímž zkrátil žalobce na jeho právu uvedeném v § 70 odst. 1 zák. č. 114/1992 Sb., podílet se řádně na ochraně přírody. Pokud by byly všechny zásahy projednány ve správním řízení, měl by mít žalobce možnost se k nim vyjádřit jako účastník řízení dle § 149 odst. 4 správního řádu.
V části žaloby na str. 8 a 9 (jedná se o části žaloby označené 2.1., 2.1.2. a 2.2.) zopakoval žalobce své námitky k závaznému stanovisku k zásahu do VKP, jenž uvedl v předchozí části žaloby (viz. žalobní body ad 3), 4) 5)). V další části žaloby (počínaje částí označenou v žalobě 2.3. na straně 9 a násl.), se žalobce věnoval dalším námitkám, které jsou vymezeny v dále uvedených pokračujících žalobních bodech.
Krajský úřad Pardubického kraje ve svém koordinovaném závazném stanovisku ze dne 24. 4. 2006 vydaném podle § 4 odst. 6 zák. č. 183/2006 Sb., požadoval, aby byla vedena přeložka silnice do Lohenic SO 08 v dostatečném odstupu od stavby plavebního kanálu nebo aby bylo učiněno náhradní opatření (např. změna kultury, zatravnění, výsadba dřevin), dále aby na nově vzniklém ostrově byla silnice mezi mosty vedena na estakádě a aby kvůli zajištění průchodnosti pro živočichy z a do lokálního biocentra byl u mostů SO 35, 36 a 37, a dále SO 38 a SO 39 vyhotoven přírodě blízký povrch v prostoru pod těmito objekty. Stavební úřad však požadavkům dotčeného správního orgánu nevyhověl a v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl jako důvod právě nesouhlas stavebníka. Žalovaný označil postup stavebního úřadu za správný (str. 11 žalovaného rozhodnutí v bodě II.), když podle jeho názoru ve stavebním řízení není již možné měnit umístění staveb a jejich hlavní charakteristiky, námitka odvolatele je zmatečná (jednalo se zřejmě o námitky žalobce jako odvolatele proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně – pozn. krajského soudu), a námitka žalobce o tom, že stavebním úřadem nebylo vyhověno požadavku dotčeného orgánu je námitkou, kterou odvolatel mohl uplatnit již v územním řízení, a že stavební úřad neodmítnul požadavky dotčeného správního orgánu na základě nesouhlasného vyjádření stavebníka, když důvodem bylo, že navrhované řešení již není možné vyřešit v rámci stavebního řízení. S tímto závěrem žalovaného pak v tomto žalobním bodu žalobce nesouhlasil a uvedl k němu konkrétní argumentaci: v územním řízení nemohl žalobce vědět, že ve stavebním řízení stavební úřad nebude respektovat požadavky „DOSS“, takže se nemůže jednat o námitku, kterou mohl uplatnit v územním řízení; dle § 111 stavebního zákona pokud projektová dokumentace není v souladu s požadavky DOSS, vyzve stavební úřad stavebníka k odstranění uvedených nedostatků a stanoví mu přiměřenou lhůtu – tedy stavební úřad nebyl oprávněn vydat stavební povolení na stavbu, jež byla v rozporu s požadavky dotčeného správního orgánu; v územním pokračování -6- 52A 13/2010-275 řízení se neřeší, jaký bude mít stavba pod mostem povrch a konečně dle § 4 odst. 4 stavebního zákona je uvedeno, že ve stavebním řízení se přihlíží i ke stanoviskům dotčených orgánů ve věcech, o kterých bylo rozhodnuto v územním rozhodnutí, pokud jde o závazné stanovisko „uplatněné na základě nově zjištěných a doložených skutečností, jež nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily okolnosti nebo skutečnosti vyplývající z větších podrobností… podkladů pro rozhodnutí.“ Z § 4 odst. 4 stavebního zákona tedy vyplývá, že v některých případech může ve stavebním řízení dotčený správní orgán vznášet nové požadavky i k věcem, o kterých bylo pravomocně rozhodnuto územním rozhodnutím. Skutečnost, že územní rozhodnutí stanoví, že silnice na ostrově má „jít“ na náspu a silnice do Lohenic má vést těsně vedle plavebního kanálu, tedy není samo o sobě důvodem pro paušální odmítnutí požadavku dotčeného orgánu. Jak přiznává stavební úřad i žalovaný, stavební úřad i žalovaný nevyhověly požadavkům dotčeného orgánu, čímž porušily § 111 odst. 3 písm. c) stavebního zákona (zák. č. 183/2006 Sb.). Bylo tedy porušeno ust. § 4 odst. 7 stavebního zákona, kdy v případě rozporu mezi příslušnými orgány se postupuje podle správního řádu. Ustanovení o řešení sporu o příslušnost znamená povinnost předložit spor ústředním správním úřadům, které jsou nadřízeny těmto správním orgánům, tedy tato záležitost „měla být předložena Ministerstvu životního prostředí a Ministerstvu dopravy, aby vedly dohodovací řízení“. Místo toho stavební úřad a žalovaný porušily uvedená ustanovení správního řádu a stavebního zákona a místo aby spor předložily uvedeným Ministerstvům k dohodovacímu řízení, požadavky dotčeného orgánu prostě odmítly.
V tomto žalobním bodu poukazoval žalobce na nezákonný zásah do vývoje biotopu zvláště chráněných druhů živočichů. Ministerstvo životního prostředí dospělo k závěru, že výjimku z ochrany zvláště chráněných druhů nelze povolit, když stavba je příliš negativním zásahem do přírodně velmi cenných lokalit, přičemž ministr životního prostřední pak svým rozhodnutím ze dne 30. 3. 2007 zamítavé rozhodnutí Ministerstva životního prostředí potvrdil. Uvedený nezákonný zásah se týká především výskytu křepelky polní v lokalitě, kde má být provedena stavba plavebního kanálu. Citované rozhodnutí ministra ze dne 30. 3. 2007 tedy konstatuje, že výskyt křepelky polní byl na území uvažované stavby potvrzen, a to i navzdory skutečnosti, že osoby najaté stavebníkem jej popírají. Výskyt křepelky polní byl zjištěn Agenturou ochrany přírody a krajiny, jež dlouhodobě sleduje předmětnou lokalitu, přičemž jeho závěry popřeli stavebníkem najatí odborníci, přičemž se stavebník snažil prokázat, že druhy nalezené specializovanou odbornou institucí neexistují. Žalovaný tím, že stavebníkem tvrzené údaje bral za prokázané, i když jejich pravdivost již byla jednou vyloučena na základě průzkumů a údajů uvedené Agentury a Ministerstva životního prostředí, porušil svou povinnost zjistit stav věci v rozsahu , o němž nejsou důvodné pochybnosti, tím porušil § 3 správního řádu a porušil § 50 odst. 3 správního řádu.
V tomto žalobním bodu poukázal žalobce na to, že vyhl. č. 395/1992 Sb., označuje živočichy křečka polního, sysla obecného, otakárka fenyklového, ropuchu obecnou a skokana zeleného za zvláště chráněné druhy živočichů. Žalovaný se snaží dokázat, že tyto druhy se na místě stavby nenacházejí. Je zjevné, že provádění stavby je škodlivým zásahem do vývoje zvláště chráněných druhů živočichů, když tento zákaz je stanoven v § 50 odst. 1 a 2 zákona č. 114/1992 Sb. Rozhodnutí žalovaného je v rozporu s § 3 správního řádu a v rozporu a § 50 odst. 3 správního řádu. Žalovaný si měl navíc opatřit důkaz o tom, že se tyto druhy na místě nenacházejí, nebo měl přerušit stavební řízení a vyzvat stavebníka, aby předložil výjimku pokračování -7- 52A 13/2010-276 z ochrany těchto zvláště chráněných druhů živočichů, protože jinak rozhodnutí žalovaného je v rozporu s § 50 odst. 1 a 2 zák. č. 114/1992 Sb.
V odůvodnění žalovaného rozhodnutí uvedl žalovaný seznam druhů, jež se mají dle jeho tvrzení nacházet na místě povolené stavby, přičemž žalovaný v tomto rozhodnutí zároveň tvrdí, že žádné zvláště chráněné druhy živočichů se na místě stavby nenacházejí, což odvozuje ze seznamu dodaného stavebníkem. Křeček polní a sysel obecný, stejně jako otakárek fenyklový, ropucha obecná a skokan zelený jsou druhy, které vyhláška č. 395/1992 Sb. označuje za zvláště chráněné, přičemž jsou v odůvodnění žalovaného rozhodnutí uvedeny v seznamu druhů, které se podle žalovaného nacházejí na místě stavby, kterým se žalovaný snaží dokázat, že na místě stavby žádné zvláště chráněné druhy živočichů se nenacházejí. Žalovaný tedy odporuje sám sobě, když na jedné straně přiznává výskyt těchto živočichů v místě stavby a na straně druhé tvrdí, že žádné zvláště chráněné druhy živočichů se na místě stavby nenacházejí. Rozhodnutí žalovaného nemá tedy oporu ve svých podkladech a je v rozporu s § 3 zák. č. 500/2004 Sb. a v rozporu s § 50 odst. 3 zák. č. 500/2004 Sb..
Ve stavebním řízení byly povoleny nejvyšší objekty stavby – mosty (SO 11 a SO 32), jež mohou změnit krajinný ráz a přitom se mají stavět mimo současné zastavěné území obcí. K jejich povolení je třeba souhlasu orgánu ochrany přírody se zásahem do krajinného rázu (§ 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny). O tom, že povolená stavba může změnit krajinný ráz, svědčí i podmínka č. 17 rozhodnutí ze dne 30. 10. 2001, čj. RŽP/16187B/2001/Pl. To vyplývá i z odůvodnění tohoto rozhodnutí (jedná se o rozhodnutí Okresního úřadu v Pardubicích, jež se týkalo vydání souhlasu se zásahem do krajinného rázu, jež bylo změněno rozhodnutím Krajského úřadu v Pardubicích ze dne 15. 4. 2002 tak, že souhlas se zásahem do krajinného rázu byl udělen – pozn. krajského soudu). Uvedený souhlas se zásahem do krajinného rázu byl zmíněným rozhodnutím udělen pouze k umístění stavby, když OŽP souhlas se zásahem do krajinného rázu nevydal v žádném svém stanovisku , jenž by bylo podkladem pro žalované rozhodnutí. Protože do spisu nebylo doplněno uvedené závazné stanovisko k zásahu do krajinné rázu povolením stavby, byl žalobce zkrácen na svém právu podílet se na ochraně přírody stanoveném § 70 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, protože kdyby bylo závazné stanovisko v zásahu do krajinného rázu vydáno, mohl by žalobce postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu svou argumentací ovlivnit obsah tohoto souhlasu a jeho podmínky z hlediska krajinného rázu. Žalobce byl dále zkrácen na svém právu, aby v řízení byly zjištěny všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. Byl tedy porušen § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a § 2 odst. 4 správního řádu, a i ust. § 50 odst. 3 správního řádu.
Správní orgán prvního stupně a žalovaný nepoužily jako podklad svého rozhodnutí stanovisko hodnocení vlivu na životní prostředí, jež bylo ke stavbě vydáno podle § 11 zák. 244/1992 Sb., což je nutná podmínka k vydání rozhodnutí o povolení stavby podle § 11 odst. 1 zákona č. 244/1992 Sb., a dle § 10 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. (bez stanoviska EIA není možné napadené rozhodnutí vydat). Tím byl porušen § 50 odst. 3 správního řádu. Stavební úřad i žalovaný porušily svou povinnost informovat MŽP jako dotčený orgán státní správy, čímž bylo znemožněno, aby se MŽP v předmětném stavebním řízení mohlo vyjádřit. Tím bylo porušeno právo žalobce na zjištění všech okolností důležitých pro ochranu veřejného zájmu na ochraně životního prostředí. pokračování -8- 52A 13/2010-277
Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně neobsahuje výčet podkladů, které byl povinen správní orgán podle § 68 odst. 3 správního řádu uvést ve svém rozhodnutí. Rovněž toto rozhodnutí neuvádí, proč podmínky stanoviska EIA nebyly zahrnuty do podmínek rozhodnutí, tedy v odůvodnění chybí uvedení, jakými úvahami se stavební úřad řídil při hodnocení stanoviska EIA. Žalovaný takové pochybení stavebního úřadu nenapravil. Podmínky stanovené ve stanovisku EIA se stávají závaznými jedině tím, že jsou převzaty do nějakého správního rozhodnutí. Žalovaný neuvedením, proč nezahrnul relevantní podmínky stanoviska EIA do stavebního povolení, porušil § 68 odst. 3 správního řádu.
V závěru žaloby se žalobce vyjádřil ke své žalobní legitimaci. Podle jeho názoru má právo žalobce jako občanské sdružení žádat přezkum žalovaného rozhodnutí po stránce hmotné i procesní, což dovozuje z článku 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Stejný závěr vyplývá i ze Směrnice č. 85/337/EHS o hodnocení vlivu některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“). Žalobce je přesvědčen, že naplňuje definiční znaky pojmu „dotčená veřejnost“ podle čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy, a že mu proto příslušejí práva vyplývající z čl. 9 odst. 2 včetně práva na přístup k soudnímu přezkumu zákonnosti rozhodnutí a aktů dle čl. 6 Aarhuské úmluvy, tedy i žalovaného rozhodnutí. Žalobce rovněž tvrdí, že byl na svých procesních právech dotčen takovým způsobem, že toto porušení procesních předpisů mohlo způsobit nezákonnost rozhodnutí.
Žalobce navrhl, aby soud žalované rozhodnutí zrušil, a to včetně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
K žalobě se rozsáhle vyjádřil i žalovaný podáním ze dne 14. 1. 2008. V něm se věcně podrobně zabýval jednotlivými námitkami uvedenými v žalobních bodech, přičemž z těchto připomínek vyplývá jeho nesouhlas k těmto jednotlivým námitkám. Dále uvedl, že žalobcova tvrzení nemohou vést k závěru, že by se jednalo o zásah do procesních práv žalobce, když při posuzování aktivní legitimace žalobce je třeba vyjít především z ust. § 65 odst. 2 s.ř.s. Žalobce jako občanské sdružení nemá žalobní legitimaci podle ust. § 65 odst. 1 s.ř.s., čili žalobce nemohl být zkrácen na svých hmotných právech a Aarhuská úmluva a ani žádná z příslušných směrnic není přímo aplikovatelná a nemá aplikační přednost, neboť všechny tyto akty mezinárodního práva jsou procesně provedeny soudním řádem správním. Navrhl, aby soud žalobu zamítnul.
K žalobě se vyjádřila i osoba zúčastněná na řízení Ředitelství vodních cest ČR, a to podáním ze dne 7. 2. 2008. V něm uvedla a odůvodnila názor o tom, že žaloba byla podána neoprávněnou osobou, když žalobce nebyl a ani nemohl být žalovaným rozhodnutím krácen na svých právech a nemá tak žalobní legitimaci ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Dále se podrobně vyjádřil ke všem žalobním námitkám, v němž polemizoval s názory žalobce, přičemž z jeho vyjádření vyplynul závěr na zamítnutí žaloby.
Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. zák. 150/2002 Sb., soudní řád správní - dále jen „s. ř. s.“), dospěl k následujícím skutkovým a právním závěrům.
pokračování -9- 52A 13/2010-278
Výrok I. o pokračování v řízení se opírá o skutečnost, že toto soudní řízení bylo usnesením krajského soudu ze dne 23.5.2008, čj. 52Ca 48/2007-93 přerušeno do skončení řízení vedeného pod sp. zn. 52 Ca 14/2006, přičemž toto řízení bylo vedeno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného, které se týkalo rozhodnutí o umístění zmíněné stavby. Krajský soud musel respektovat právní názor Nejvyššího správního soudu uvedený ve zrušujícím rozhodnutí, který vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu, dle které pokud bylo stavební povolení vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem, což vyplývá ze zásady presumpce správnosti aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry jejich adresátů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 4.2.2009, čj. 1As 79/2008 citovaný ve výše zmíněném zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25.2.2010). Za tohoto stavu již tedy pozbyl aktuálnosti právní názor krajského soudu uvedený ve zmíněném usnesení o přerušení řízení, když při přezkoumání stavebního povolení je nutné pouze přihlížet k tomu, že bylo vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, tedy není nutné a ani možné přihlížet k výsledku soudního řízení, jehož předmětem byla žaloba proti územnímu rozhodnutí. Proto soud musel rozhodnout o pokračování v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení, přičemž na rozhodnutí o této žalobě nemůže mít vliv výsledek soudního řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí, které bylo dosud vedeno u podepsaného soudu pod sp. zn. 52Ca 14/2006.
Ještě před konkrétním zhodnocením jednotlivých námitek uvedených ve shora zmíněných žalobních bodech musel krajský soud předem uvést, že soudní přezkum se musel řídit dále uvedenými hledisky.
Předně krajský soud vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu v Brně ze dne 25. 2. 2010, čj. 6 As 37/2008-220, vydaného v řízení o kasační stížnosti proti předchozímu rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích ze dne 17. 6. 2008, čj. 52Ca 48/2007-108. Krajský soud byl v tomto soudním řízení vázán právním názorem vysloveném v citovaném rozsudku ve smyslu § 110 odst. 3 s.ř.s.
Dalším podstatným hlediskem byla otázka žalobní legitimace žalobce. Její řešení v podstatě naznačil již Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku, v němž uvedl, že „aktivní žalobní legitimace občanských sdružení, jejíž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, se dle současné judikatury zpravidla odvíjí od § 65 odst. 2 s.ř.s.“. Názor žalobce o tom, že jako občanské sdružení měl právo žádat o přezkum žalovaného rozhodnutí i po stránce hmotné, když svou žalobní legitimaci dovozoval přímo z Aarhuské úmluvy a z výše uvedené směrnice EIA, byl nesprávný, a to z následujících důvodů.
Podle článku 2 bodu 5 Aarhuské úmluvy (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášena pod č. 124/2004 Sb.m.s., dále jen „Aarhuská úmluva“ nebo „Úmluva“) stanoví vnitrostátní předpisy požadavky, které musí splnit nevládní organizace, aby byly považovány za dotčenou veřejnost a měly přístup k soudu dle článku 9 odst. 2 Úmluvy. Totéž stanoví článek 1 bod 2 Směrnice č. 85/337/EHS (směrnice EIA). Možnost stanovit podmínku přístupu k soudnímu řízení ve formě účasti na předchozím správním řízení tak stanoví sama Aarhuská úmluva. V článku 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy se odkazuje na přezkoumání jakýchkoliv
pokračování -10- 52A 13/2010-279
rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti a přitom se nevylučuje možnost předběžného přezkoumání správním orgánem a není ovlivněn požadavek, aby byly vyčerpány postupy správního přezkoumávání při předání věci k soudnímu přezkoumání tam, kde to vnitrostátní právo požaduje. Smyslem a účelem článku 9 Aarhuské úmluvy je zajištění respektování práva, avšak úmluvu nelze vyložit tak, že umožňuje samostatný soudní přezkum jakéhokoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti. To potvrzuje i článek č.10a směrnice EIA, podle něhož „Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny.“ Aarhuská úmluva poskytuje tedy smluvním stranám volnost v tom, jak si uvedená práva a procesní postupy k jejich ochraně uvedou do svých vnitrostátních úprav a jak přizpůsobí svou právní úpravu k této úmluvě. Úmluva totiž poskytuje jen obecné zásady, a povinnosti ukládá skrz vnitrostátní legislativu. Přímo tedy tato Úmluva nestanovila konkrétní ustanovení o soudní ochraně a přezkumu správních rozhodnutí a pouze odkazuje na vnitrostátní právní úpravy, jimž nepřikazuje jmenovitě a striktně, jak má přezkum předmětných aktů vypadat. Ustanovení článku 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy předvídá nikoliv svou přímou použitelnost pro osoby z řad veřejnosti, ale výslovně stanoví, aby strany Úmluvy zajistily přístup ke správním soudním řízením proti těm aktům, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí. Úmluva tedy vnitrostátní právo a samostatnou úpravu států předpokládá a respektuje. Tím si sama udává v tomto ustanovení charakter smlouvy, která není uplatnitelná přímo (self – executing) a nemá nástroje svého prosazování. Má pouze povšechný ráz a otvírá prostor pro politické uvážení zákonodárce strany úmluvy při vytváření příslušné legislativy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59). Aarhuská úmluva přiznává soudní přezkum jen v těch případech, kdy došlo k porušení hmotného nebo procesního práva v řízeních o poskytnutí informací či ohledně účasti dotčené veřejnosti na rozhodování v otázkách životního prostředí. To vyplývá z článku 9 odst. 1 citované Úmluvy, podle něhož „strany v rámci své vnitrostátní legislativy zajistí, aby každý, kdo se domnívá, že jeho žádost o informace podle článku 4 byla ignorována, neprávem zamítnuta, ať již částečně nebo plně, nesprávně zodpovězena nebo nebyla jinak vyřízena podle ustanovení článku 4, měl možnost dosáhnout přezkoumání postupu před soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona.“ V dané věci se však nejednalo o poskytnutí informací, ale o přezkum rozhodnutí správního orgánu. V takovém případě, jak již bylo výše uvedeno, nelze vyvozovat žalobní legitimaci žalobce jako občanského sdružení přímo z Aarhuské úmluvy, či z výše zmíněné směrnice EIA. Stěžovatel tak neměl aktivní legitimaci podle ustanovení § 66 odst. 3 s.ř.s., podle něhož je žalobu oprávněn podat také ten, komu toto oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu. Jak již soud výše uvedl, Aarhuská úmluva není přímo použitelná ( tzv. self – executing), když neobsahuje ustanovení o přímé aplikovatelnosti této mezinárodní smlouvy. Ostatně i ze samotného ustanovení § 66 odst. 3 s.ř.s. vyplývá, že pro aktivní legitimaci podle tohoto ustanovení je třeba, aby mezinárodní smlouva přímo výslovně uvedla oprávnění k podání žaloby, čili sama tato smlouva již musí ve svých ustanoveních zakládat žalobní legitimaci. Tak tomu v dané věci samozřejmě nebylo, když žalobcem tvrzená žalobní legitimace z ustanovení čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy nevyplývá. Žalobci však též nesvědčí žalobní legitimace podle ust. § 65 odst. 1 s.ř.s., když žalobce nemůže být žalovaným rozhodnutím zkrácen na právu na příznivé životní prostředí podle článku 35 Listiny základních práv a svobod. Žalobce jako občanské sdružení nebyl ve správním řízení, v němž bylo žalované rozhodnutí vydáno, nositelem žádných práv vyplývajících z hmotného práva, o nichž bylo v tomto řízení rozhodováno. Proto ani žalobce nemohl být zkrácen na svých subjektivních právech ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s.ř.s. a žalobce tak mohl účinně namítat jen
pokračování -11- 52A 13/2010-280
tu nezákonnost rozhodnutí, kterou byl zkrácen na svých právech, přičemž zkrácením na právech je pak nutné rozumět zkrácení na právech procesních. Proto mohl žalobce jako občanské sdružení namítat jen porušení svých procesních práv, přičemž jeho žalobní legitimace byla dána ust. § 65 odst. 2 s.ř.s. Občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, tedy i žalobce, má právo na přístup k soudu dle § 65 odst. 2 s.ř.s. za účelem přezkumu rozhodnutí správních orgánů v řízeních, kterými jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a to za splnění podmínek uvedených v § 70 zák. č. 114/1992 Sb. Tyto podmínky zahrnují jednak oznámení účasti v řízení před správním orgánem a dále vyčerpání řádných opravných prostředků (§ 70 odst. 2 a 3 zák. č. 114/1992 Sb. a § 68 písm. a) s.ř.s.). Tyto podmínky podle obsahu správního spisu žalobce splnil, čili měl možnost v žalobě namítat jen porušení procesních práv, nikoliv porušení práva vyplývajícího z hmotně právních ustanovení právních předpisů. Žalobce jako občanské sdružení splňující podmínky stanovené zák. č. 114/1992 Sb. mohl ve stavebním řízení uplatňovat všechna práva účastníka tohoto řízení. Žalobcovu žalobní legitimaci v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení však zakládají jen jeho procesní práva ve správním řízení; žalobce proto může namítat nezákonnost rozhodnutí správního orgánu jen potud, tvrdí-li, že ve správním řízení byla zkrácena jeho procesní práva takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2004, čj. 28 Ca 444/2001-100, uveřejněném pod č. 291 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 8/2004).
Vloženo z rozs.- o umíst. stavby:
Žalobcům však též nesvědčí žalobní legitimace podle ust. § 65 odst. 1 s.ř.s., když žalobci nemohou být žalovaným rozhodnutím zkráceni na právu na příznivé životní prostředí podle článku 35 Listiny základních práv a svobod. Žalobci jako občanské sdružení nebyli ve správním řízení, v němž bylo žalované rozhodnutí vydáno, nositelem žádných práv vyplývajících z hmotného práva, o nichž bylo v tomto řízení rozhodováno. Proto ani žalobci nemohli být zkráceni na svých subjektivních právech ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s.ř.s. a žalobci tak mohli účinně namítat jen tu nezákonnost rozhodnutí, kterou byli zkráceni na svých právech, přičemž zkrácením na právech je pak nutné rozumět zkrácení na právech procesních. Proto mohli žalobci jako občanská sdružení namítat jen porušení svých procesních práv, přičemž jejich žalobní legitimace byla dána ust. § 65 odst. 2 s.ř.s. Občanská sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, tedy i žalobci, mají právo na přístup k soudu dle § 65 odst. 2 s.ř.s. za účelem přezkumu rozhodnutí správních orgánů v řízeních, kterými jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a to za splnění podmínek uvedených v § 70 zák. č. 114/1992 Sb. Tyto podmínky zahrnují jednak oznámení účasti v řízení před správním orgánem a dále vyčerpání řádných opravných prostředků (§ 70 odst. 2 a 3 zák. č. 114/1992 Sb. a § 68 písm. a) s.ř.s.). Tyto podmínky podle obsahu správního spisu žalobci splnili, čili měli možnost v žalobě namítat jen porušení procesních práv, nikoliv porušení práva vyplývajícího z hmotněprávních ustanovení právních předpisů. Žalobci jako občanská sdružení splňující podmínky stanovené zák. č. 114/1992 Sb. mohli ve správním řízení uplatňovat všechna práva účastníka tohoto řízení. Žalobní legitimaci žalobců v řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí však zakládají jen jejich procesní práva ve správním řízení; žalobci proto mohou namítat nezákonnost rozhodnutí správního orgánu jen potud, tvrdí-li, že ve správním řízení byla zkrácena jejich procesní práva takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2004, čj. 28 Ca 444/2001-100, uveřejněný pod č. 291 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 8/2004).
Krajský soud je narozdíl od žalobců názoru, že i po přijetí Aarhuské úmluvy a výše citované směrnice, a to i po vydání výše zmíněného rozsudku ESD ( tj. žalobci v jejich replice citovaný rozsudek ESD ze dne 10. 6. 2010, ve věci C-378/09), stále platí názor Ústavního soudu vyslovený již v jeho rozhodnutí ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I.ÚS 282/97, podle něhož občanské sdružení nemá právo na příznivé životní prostředí, přičemž z tohoto názoru se odvíjejí další právní názory vyslovené v judikatuře Vrchního soudu v Praze, Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu a potažmo i právní názor Nejvyššího správního soudu obsažený v předchozím zrušujícím rozsudku v této věci, jimiž je krajský soud vázán. Aarhuská úmluva a ani ESD v uvedeném rozhodnutí se totiž vůbec nevyslovily k uvedené otázce, tj. k tomu, zda občanské sdružení je nositelem hmotných práv a zda má právo na příznivé životní prostředí. Zmíněná Aarhuská úmluva, citovaná Směrnice a ani žalobci uváděný rozsudek ESD se vůbec nevyslovují k názoru o tom, zda občanské sdružení může být zkráceno na právu na příznivé životní prostředí, neboť takové právo právnické osobě z povahy věci náležet nemůže, neboť toto právo náleží jen fyzickým osobám jako biologickým organismům. Tento názor obsažený již v usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I.ÚS 282/97 a citovaný v mnoha rozhodnutích Vrchního soudu (např. jeho rozsudek ze dne 12. 4. 2000, č.j. 5A 98/98-109 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č.j. 7A 139/2001-67) považuje v podstatě krajský soud za nezpochybnitelný a zcela jasný, který nebyl a není vyvrácen žádným judikátem ESD či mezinárodní smlouvou. V tomto směru jsou úvahy žalobců pouze výsledkem jeho subjektivních nesprávných aplikačních právních úvah, které však nemají oporu v uvedených smlouvách a v uvedené judikatuře. Jinými slovy, uvedená judikatura ESD a mezinárodní smlouvy, Aarhuská úmluva a výše zmíněná Směrnice, nevyvrací a ani nemohou vyvrátit uvedený názor Ústavního soudu o tom, že 1) žalobci jsou právnickými osobami (což ani žalobci nezpochybnili), a že 2) právo na příznivé životní prostředí může náležet pouze fyzické osobě jako biologickému organismu, když žalobci jako právnické osoby nepochybně nemohou být považovány za biologické organismy (což ani žalobci v podstatě netvrdí, a kdyby to tvrdili, tak by se určitě nejednalo o správnou úvahu). Navíc zmíněný rozsudek ESD se vztahuje ke zcela jiné otázce, než je otázka výkladu práva na příznivé životní prostředí, když v uvedeném rozsudku ESD bylo pouze shledáno a vysloveno, že Česká republika nepřijala právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s článkem 10a odst. 1 až 3 již zmíněné Směrnice, přičemž tento nespecifikuje, v jakém směru nebyly povinnosti plynoucí ze Směrnice naplněny a navíc v odůvodnění se uvádí pouze odkaz na zákon č. 100/2001 Sb. A vůbec se uvedený rozsudek nezabývá žalobní a aktivní legitimací občanských sdružení v rámci žaloby proti stavebnímu povolení. Navíc, jak již výše krajský soud uvedl, uvedený rozsudek se vůbec otázkou práva občanských sdružení na příznivé životní prostředí, a tedy otázkou jejich hmotné žalobní legitimace, nezabývá, když pouze řeší implementaci uvedených předpisů do práva vnitrostátního. Ostatně, pokud by takový judikát měl být zásadním důvodem pro změnu konstantní soudní judikatury týkající se výkladu žalobní legitimace občanských sdružení, tak by nepochybně i Nejvyšší správní soud na tuto judikaturu ESD reagoval sám ve své vlastní judikatuře. To se však dosud nestalo, když naopak v judikatuře vzniklé po vydání uvedeného rozsudku ESD a po přijetí Aarhuské úmluvy a výše zmíněné Směrnice, Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že občanská sdružení mohou namítat pouze krácení na svých procesních právech nikoliv hmotných (ostatně tak judikoval i Nejvyšší správní soud v předchozím zrušujícím rozsudku vydaném v řízení o kasační stížnost, tj. v rozsudku ze dne 25. 2. 2010, č.j. 6 As 35/2008-163, a nově je potvrzen výše zmíněný názor o žalobní legitimaci občanských sdruženích v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, č.j 6 As 43/2008-472). Pokud by žalobci měli být úspěšní s názorem o své žalobní legitimaci zahrnující i možnost vznášet námitky hmotněprávního charakteru, museli by popřít výše zmíněný názor vyslovený již v citovaném rozhodnutí Ústavního soudu, tedy museli by buď prokázat, že nejsou právnickými osobami, ale fyzickými osobami, anebo by v příslušné judikatuře či v mezinárodních smlouvách muselo být výslovně stanoveno, že právo na příznivé životní prostředí náleží i právnickým osobám. To však žalobci ani netvrdili, přičemž takový názor v uvedených podkladech ani obsažen není (a vzhledem k logice tohoto názoru podle krajského soudu ani obsažen být nemůže). Proto krajský soud, který se v podstatě ani nemohl odchýlit od závazného právního názoru vysloveného ve zmíněném zrušujícím předchozím rozsudku Nejvyššího správního soudu, se nemohl odchýlit od výše zmíněného právního názoru týkajícího se žalobní legitimace žalobců, která se podle názoru krajského soudu stále odvíjí pouze od procesních práv žalobců jako občanských sdružení.
Otázku taxativního vymezení procesních práv nelze vzhledem k rozsáhlé rozhodovací činnosti správních orgánů definitivně uzavřít. Tato procesní práva, na nichž mohli být žalobci zkráceni ve stavebním řízení, lze příkladmo proto uvést z platné právní úpravy a dále i částečně z judikatury. K těmto procesním právům lze tak řadit např. právo žalobců navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí (§ 36 odst. 1 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, dále jen „správní řád“), právo vyjádřit v řízení své stanovisko (§ 36 odst. 2 správního řádu), právo na poskytnutí informací o řízení (§ 36 odst. 2 správního řádu), možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí (§ 36 odst. 3 správního řádu), právo na vyrozumění o provedených důkazech mimo ústní jednání (§ 51 odst. 2 správního řádu), právo na účast při provedení důkazů listinou (§ 53 odst. 6 správního řádu), právo nahlížet do spisu (§ 38 odst. 1 správního řádu), právo na doručení správního rozhodnutí (§ 72 odst. 1 správního řádu), právo na podání odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (§ 81 odst. 1 správního řádu). K procesním subjektivním oprávněním žalobců, jež zakládají jejich žalobní legitimaci, patří i právo na zdůvodnění správního rozhodnutí, tj. právo na to, aby se správní orgán vypořádal s námitkami uplatněnými takovým účastníkem v průběhu správního řízení a také v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 5. 1999, čj. 6 A 95/94-87). K procesním právům je možné řadit i právo na účast ve správním řízení a na aktivní účast na jednotlivých procesních úkonech správního orgánu, jinými slovy, porušením tohoto práva je i postup správního orgánu, kterým by byla upřena občanskému sdružení konkrétní subjektivní práva determinující aktivní participaci tohoto občanského sdružení ve správním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6A 49/2002- 41).
Pokud tedy nebyl občanskému sdružení jako účastníku správního řízení znemožněn vstup do správního řízení a ani nebyla znemožněna aktivní účast na jednotlivých procesních úkonech správního orgánu prvního stupně, jak je správním řádem zaručena (tj. jestliže bylo umožněno občanskému sdružení podávat již v průběhu správního řízení námitky), a zároveň nebylo občanskému sdružení ani upřeno právo podání opravného prostředku – odvolání a konečně jestliže mu nebylo upřeno ani žádné jeho subjektivní procesní právo v průběhu řízení o odvolání, pokud odvolací orgán v řízení o odvolání rozhodl o všech námitkách uplatněných žalobcem v odvolání, tak sama skutečnost, že ve správním řízení nebylo námitkám občanského sdružení, tj. v daném případě žalobců, ze strany správních orgánů obou stupňů přisvědčeno, nezpůsobuje sama o sobě porušení jejich procesních práv. Pokud tedy bylo umožněno žalobcům navrhovat provedení důkazů, nebylo jim upřeno právo seznamovat se se spisem a s provedenými důkazy, pokud měli právo činit v průběhu správního řízení vyjádření, tak nebyli zkráceni na svých procesních právech. Tato procesní práva však nelze zaměňovat s právem účastníka na to, aby jeho návrhům, námitkám a vyjádřením bylo ze strany správního orgánu vyhověno. Účastníci řízení jsou oprávněni navrhovat ve správním řízení provedení důkazů, avšak právní nárok na doplnění dokazování či provedení konkrétně navrženého důkazu jim nevzniká. O tom, co bude jako důkaz provedeno, rozhoduje správní orgán. Obdobně jako na důkazní návrhy účastníka řízení lze nahlížet na jeho právo vyjadřovat se a uplatňovat námitky proti samotnému vedení správního řízení či proti jednotlivým úkonům, jenž správní orgán činí. Na straně jedné jsou tedy účastníci řízení oprávněni vyjadřovat se v průběhu řízení fakticky k čemukoliv a uplatňovat vůči správnímu orgánu věcně i procesní námitky rozličného obsahu, na straně druhé jim však nevzniká právní nárok na to, aby jejich námitkám bylo vyhověno. Pokud by tedy žalobci tvrdili, že mělo být ještě provedeno v průběhu správního řízení další dokazování či měly být vyžádány další podklady, a dospěl-li správní orgán k tomu, že takového doplnění není třeba, pak za situace, kdy se správní orgán s opačným názorem účastníka řízení dostatečně vypořádal, nebyla jeho procesní práva nijak dotčena (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, čj. 6A 49/2002-41).
Pro všechny výše zmíněné případy je však společným jmenovatelem pro úspěšnost procesních námitek žalobců to, že musí tvrdit, že konkrétně uvedeným postupem správního orgánu byli zkráceni na svých procesních právech. Jinými slovy, pokud žalobcem v soudním řízení ve správním soudnictví je občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana krajiny a přírody, tak může úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že ve správním řízení byla zkrácena jeho procesní práva, čili vždy ve vztahu ke konkrétní námitce musí tvrdit zkrácení na svém procesním právu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, čj. 6 As 48/2006-118 ). O tom, že uvedený právní názor týkající se žalobní legitimace občanských sdružení je předmětem i současné konstantní judikatury, svědčí i rozsudek NSS ze dne 4.2.2010, č.j. 7 As 2/2009 -80. Právě v něm je citován právní názor rozšířeného senátu NSS z jeho usnesení ze dne 23.3.2005, č.j. 6 A 25/2002-42, který NSS zastává i v současné době a ani krajský soud vzhledem k již výše uvedené argumentaci nedospěl k závěru, že by se od něj mohl odchýlit: „Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle § 65 odst. 1 s. ř. s., vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního řízení z toho důvodu, že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky jsou právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení na procesních právech (č. 291/2004 Sb. NSS). Žalobce tedy musí tvrdit, že jako účastník předchozího správního řízení – v němž pouze uplatňoval určitý zájem – byl zkrácen na svých procesních právech; toto zkrácení zároveň musí být takové intenzity, aby mohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí, proti němuž žalobce brojí. Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavců spočívá tedy především v tom, že podle prvého odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávněn podat žalobu ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý zákonem chráněný zájem (např. na ochraně přírody a krajiny)“.
Dalším neméně důležitým požadavkem úspěšnosti žalobních námitek žalobců je, že námitky žalobců jako účastníků správního řízení, v němž bylo žalované rozhodnutí vydáno, se týkaly zájmů, které žalobci jako občanská sdružení ve správním řízení hájila, tj. jen pokud souvisely s ochranou přírody a krajiny tak, jak je vymezena zákonem o ochraně přírody a krajiny (srov. rozsudek NSS ze dne 4.2.2010, č.j. 7 As 2/2009-80).
Otázku taxativního vymezení procesních práv nelze vzhledem k rozsáhlé rozhodovací činnosti správních orgánů definitivně uzavřít. Tato procesní práva, na nichž mohl být žalobce zkrácen ve stavebním řízení, lze příkladmo proto uvést z platné právní úpravy a dále i částečně z judikatury. K těmto procesním právům lze tak řadit např. právo žalobce navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí (§ 36 odst. 1 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, dále jen „správní řád“), právo vyjádřit v řízení své stanovisko (§ 36 odst. 2 správního řádu) právo na poskytnutí informací o řízení (§ 36 odst. 2 správního řádu), možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí (§ 36 odst. 3 správního řádu), právo na vyrozumění o provedených důkazech mimo ústní jednání (§ 51 odst. 2 správního řádu), právo na účast při provedení důkazů listinou (§ 53 odst. 6 správního řádu), právo nahlížet do spisu (§ 38 odst. 1 správního řádu), právo na doručení správního rozhodnutí (§ 72 odst. 1 správního řádu), právo na podání odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (§ 81 odst. 1 správního řádu). K procesním subjektivním oprávněním žalobce, jež zakládá jeho žalobní legitimaci, patří i právo na zdůvodnění správního rozhodnutí, tj. právo na to, aby se správní orgán vypořádal s námitkami uplatněnými takovým účastníkem v průběhu správního řízení a také v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 5. 1999, čj. 6 A 95/94-87). K procesním právům je možné řadit i právo na účast ve správním řízení a na aktivní účast na jednotlivých procesních úkonech správního orgánu, jinými slovy, porušením tohoto práva je i postup správního orgánu, kterým byla upřena občanskému sdružení konkrétní subjektivní práva determinující aktivní participaci tohoto občanského sdružení ve správním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6A 49/2002- 41). Pro všechny výše zmíněné případy je však společným jmenovatelem pro úspěšnost procesních námitek žalobce to, že žalobce musí tvrdit, že konkrétně uvedeným postupem správního orgánu byl zkrácen na svých procesních právech. Jinými slovy, pokud žalobcem v soudním řízení ve správním soudnictví je občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana krajiny a přírody, tak může úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že ve správním řízení
pokračování -12- 52A 13/2010-281
byla zkrácena jeho procesní práva, čili vždy ve vztahu ke konkrétní námitce musí tvrdit zkrácení na svém procesním právu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, čj. 6 As 48/2006-118).
Dalším neméně důležitým hlediskem byla skutečnost, že žalobce podal žalobu proti stavebnímu povolení vydanému ve stavebním řízení, pro které platí zásada koncentrace řízení (§ 112 zák. č. 183/2006 Sb., stavební zákon – dále jen „stavební zákon“). Podle ust. § 112 odst. 2 stavebního zákona, upustí-li stavební úřad od ústního jednání, určí lhůtu, která nesmí být kratší 10 dnů, do kdy mohou dotčené orgány uplatnit závazná stanoviska a účastnici řízení své námitky, popř. důkazy. Zároveň je upozorní, že k později uplatněným závazným stanoviskům, námitkám, popř. důkazům nebude přihlédnuto. A přesně podle tohoto ustanovení postupoval i stavební úřad. Jak krajský soud zjistil ze správního spisu, z „Oznámení o zahájení stavebního řízení“ vydaného formou veřejné vyhlášky Městským úřadem Přelouč jako stavebním úřadem, tj. správním orgánem prvního stupně, a to dne 27. 3. 2007 pod čj. ST 83/2007/DO, upustil stavební úřad ve smyslu právě výše citovaného § 112 odst. 2 stavebního zákona od ústního jednání a ohledání na místě, přičemž na straně 4 uvedeného oznámení uvedl, že „účastníci řízení mohou své námitky, popř. důkazy uplatnit do 10 dnů ode dne doručení tohoto oznámení, jinak k nim nebude přihlédnuto.“ Toto oznámení ve formě veřejné vyhlášky bylo vyvěšeno dne 28. 3. 2007 a sejmuto dne 13. 4. 2007, přičemž žalobce byl již v době vydání této vyhlášky zahrnující oznámení o zahájení stavebního řízení účastníkem stavebního řízení, neboť účast ve stavebním řízení žalobce oznámil podáním doručenému stavebnímu úřadu dne 8. 3. 2007.
Žalobcovu účast ve stavebním řízení založila zvláštní právní úprava, a to podle ust. § 27 odst. 3 správního řádu. Za účastníky stavebního řízení, o kterých to stanoví zvláštní zákon, nelze totiž považovat jen účastníky vymezené ve stavebním zákonu (§ 109 odst. 1 stavebního zákona), ale i v ust. § 70 odst. 3 zák. č. 114/1992 Sb. Podle § 70 odst. 3 zák. č. 114/1992 Sb. je i občanské sdružení oprávněno za podmínek a v případech podle odst. 2, tj. pokud je hlavním jeho posláním podle stanov občanského sdružení ochrana přírody a krajiny, účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do 8 dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Zákonné ustanovení, které doplňuje okruh účastníků řízení o osoby, jimž takové právo zakládá zvláštní zákon, není totiž ničím jiným než explicitním odkazem na zvláštní právní úpravu, již je však třeba v každém případě použít před právní úpravou obecnou. Zákonodárce může takový odkaz do zákonné definice okruhu účastníků řízení zařadit ve snaze vymezit okruh účastníků co nejúplněji a nejpřesněji, s cílem poskytnout vodítko pro budoucí aplikaci takového ustanovení. Absence výslovného odkazu však nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma, která má užší vymezení, ať už věcné či osobní, bude muset být podle pravidla lex specialis derogat generali aplikována před úpravou obecnou, tzn. že ji buď zcela nahradí nebo ji alespoň dílčím způsobem modifikuje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.5.2010, č.j. 5 As 41/2009-91).
Otázkou k posouzení tedy zůstává, zda ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody představuje ve vztahu k § 109 stavebního zákona zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení. Podle § 70 zákona o ochraně přírody ustanovení platí:
„(1) Ochrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů
Pokračování -13- 52A 13/2010-282
(2) Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen „občanské sdružení“) je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována.
(3) Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.“
Ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se tedy vztahuje na specificky vymezený okruh správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Pro takto definovaná řízení pak citované ustanovení doplňuje okruh účastníků, který je vymezen obecnou normou, o občanská sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Z uvedeného je zřejmé, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje zvláštní úpravu účastenství pro zde vymezená správní řízení. Kritériem pro stanovení, zda se jedná o řízení, na které předmětná úprava dopadá, či nikoli, je toliko skutečnost, zda v takovém řízení mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto zákonem. Podle § 2 odst. 2 písm. g) zákona o ochraně přírody a krajiny se ochrana přírody a krajiny podle tohoto zákona zajišťuje mimo jiné i spoluúčastí v procesu územního plánování a stavebního řízení s cílem prosazovat vytváření ekologicky vyvážené a esteticky hodnotné krajiny (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.5.2010, č.j. 5 As 41/2009-91).
Krajský soud tedy neshledal důvod, pro který by bylo možné z okruhu správních řízení, na něž se vztahuje zvláštní úprava účastenství dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, vyloučit veškerá stavební řízení jako celek. Naopak má za to, že ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahuje na všechna správní řízení podle stavebního zákona, pokud při nich mohou být dotčeny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny.
Jako účastník stavebního řízení však občanské sdružení musí respektovat i výše zmíněnou koncentrační zásadu vyjádřenou v ust. § 112 odst