51 A 43/2022

Navrhovatel se návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále „napadený územní plán“ či „územní plán“). V případě, že nebude možné návrhu na zrušení územního plánu vyhovět v celém rozsahu, navrhuje, aby byl územní plán zrušen v části týkající se jeho pozemků parc. č. 183/2, 347/1, 478/4, 1389/1, 1812, 1813, 1814/3, 1815, 1816, 1817/13, 1817/14, 1819/1, 1822/8, 1824/11, 1871/10, 1872/1, 2955/1, 2974, 3000/1, 3000/2, 3002, 3003, 3004, 3005 a 3006, to vše v k. ú. Dobřichovice (stejně jako všechny pozemky uváděné v tomto rozsudku), a dále pozemku parc. č. 148/1 ve vlastnictví České republiky, o jehož vydání vede navrhovatel soudní spor dle zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, v rozhodném znění (dále jen „zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi“).

Navrhovatel brojí proti postupu při přijímání napadeného územního plánu, neboť v průběhu tohoto procesu byla podána řada připomínek i námitek ve smyslu § 52 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění (dále jen „stavební zákon“) ze strany velkého počtu osob, kterým však odpůrce nevyhověl a po veřejném projednání zadal pokyny pro provedení změn, které sám označil za nepodstatné, aniž by je podrobil opakovanému veřejnému projednání. Nejpodstatnější část návrhových bodů směřuje proti funkčním změnám území týkajících se jednotlivých pozemků parc. č. 183/2, 347/1, 478/4, 1389/1, 1812, 1813, 1814/3, 1815, 1816, 1817/13, 1817/14, 1819/1, 1822/8, 1824/11, 1871/10, 1872/1, 2955/1, 2974, 3000/1, 3000/2, 3002, 3003, 3004, 3005 a 3006, které navrhovatel považuje za neproporcionální z hlediska zásahu do jeho vlastnických práv a legitimního očekávání budoucího využití těchto pozemků k ekonomickým účelům. Navrhovatel má za to, že změny ve funkčním vymezení jednotlivých lokalit nebyly učiněny z důvodu ochrany veřejného zájmu, ale s cílem znehodnotit pozemky, které navrhovatel získal teprve nedávno v církevních restitucích. Je přesvědčen, že funkční vymezení těchto pozemků v předchozím územním plánu (tj. Územním plánu sídelního útvaru Dobřichovic, vydaném usnesením zastupitelstvem odpůrce dne 19. 6. 1996, ve znění změny č. 2 schválené dne 17. 10. 2006 – pozn. soudu) mu založilo legitimní očekávání, do nějž odpůrce vydáním napadeného územního plánu nepřiměřeně zasáhl. Možným důvodem tohoto diskriminačního postupu je podle navrhovatele skutečnost, že s odpůrcem a subjekty vlastněnými některými zastupiteli vedl restituční soudní spory. Navrhovatel nicméně považuje za nepřípustné, aby se za situace, kdy pozemky získá „nevyhovující“ církevní řád, byla zcela nepředvídatelným, svévolným a excesivním způsobem změněna možnost jejich budoucího využití pro výstavbu. Ačkoliv je obecným trendem spíše nárůst ploch pro výstavbu, ve vztahu k pozemkům navrhovatele postupoval odpůrce přesně opačně, a to navíc s těžko uvěřitelným a nepřezkoumatelným zdůvodněním. V této souvislosti navrhovatel upozorňuje, že změny funkčního vymezení jeho pozemků jsou zcela neproporční změnám provedených ve vztahu k pozemkům jiných vlastníků. Postup odpůrce je tak dle navrhovatele v rozporu se zákazem diskriminace a libovůle ve smyslu § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“). Navrhovatel konečně namítá, že napadený územní plán je v rozporu s § 18 odst. 1, 2 a 3 stavebního zákona a § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném znění (dále jen „zákon o obcích“).

Bližší skutkové a právní důvody, v nichž navrhovatel spatřuje nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadeného územního plánu ve vztahu k jednotlivým pozemkům, soud pro lepší přehlednost uvádí až v souvislosti s jejich vypořádáním.

Odpůrce s podaným návrhem nesouhlasí a navrhuje jeho zamítnutí. Podle odpůrce byly veškeré námitky vypořádány zcela dostatečně. Není pravdou, že by se v rozhodnutí o námitkách pouze obecně odkazovalo na blíže neurčený veřejný zájem. Přihlédnuto bylo zejména k veřejnému zájmu na hospodárném využití veřejné infrastruktury, k veřejnému zájmu na ochraně životního prostředí a půdy, a dále k potřebám souvisejícím s nárůstem počtem obyvatel (zejména zajištění míst ve školkách a školách, využití ČOV atd.). Dle odpůrce byl postup při pořizování územního plánu v souladu se zákonem, přičemž odkazuje na stanovisko Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 14. 2. 2018, č. j. 024178/2018/KUSK. Pokud jde o tvrzené obcházení § 53 odst. 2 stavebního zákona, odpůrce uvádí, že úprava návrhu územního plánu spočívala pouze v nepodstatném zpřesnění jeho textové a grafické části, a proto nebylo třeba konat opakované veřejné projednání. Odpůrce dále uvádí, že ke změnám funkčního využití pozemků bylo při pořizování územního plánu přistupováno vždy obezřetně s maximálním respektem k zájmům soukromým i veřejným. Cílem odpůrce, resp. pořizovatele územního plánu rozhodně nebylo navrhovatele jakkoliv poškodit. Podle odpůrce neobstojí ani námitka týkající se zásahu do legitimního očekávání a nepředvídatelnosti přijaté regulace. Ačkoliv je navrhovatel vlastníkem některých pozemků již od roku 2016, dosud nevyvinul jakoukoliv činnost směřující k jejich zastavění. Změnou regulativů ve vztahu k pozemkům navrhovatele pak došlo pouze k návratu k jejich původnímu využití, které bylo fakticky dodržováno i za účinnosti předchozího územního plánu. Podle odpůrce navíc územní plán zcela koresponduje s vytyčenými koncepčními cíli, jelikož většina pozemků navrhovatele se nachází v okrajových částech města a jedná se o orné půdy, pozemky určené k plnění funkce lesa apod. Vyjádření odpůrce k návrhovým bodům týkajícím se jednotlivých pozemků navrhovatele je rekapitulováno níže.

V průběhu soudního řízení uplatnila práva osoby zúčastněné paní M. P. s tím, že navrhovatelem uplatňované námitky proti neprovedení opakovaného veřejného projednání jsou i v její prospěch coby vlastnice pozemků parc. č. XA a XB. Jak ovšem soud zjistil, tato osoba podala ve vztahu ke zmiňovaným pozemkům samostatný návrh na zrušení opatření obecné povahy, který je u Krajského soudu v Praze veden pod sp. zn. 43 A 48/2022. Proto ji soud přípisem vyrozuměl, že s ní jako s osobou zúčastněnou jednat nebude [srov. § 101b odst. 4 s. ř. s. ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 31. 3. 2020, č. j. 8 As 350/2019 - 34].

Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“

Napadený územní plán byl vydán formou opatření obecné povahy podle § 43 odst. 4 in fine stavebního zákona ve spojení s § 171 správního řádu, které nabylo účinnosti dne 10. 7. 2021. Návrh byl podán dne 24. 6. 2022, tedy v zákonné roční lhůtě (§ 101b odst. 1 s. ř. s.).

K otázce aktivní procesní legitimace navrhovatele je třeba vyjít z usnesení NSS ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 - 62, podle něhož koncepce § 101a s. ř. s. „je založena na tvrzení existence zásahu do právní sféry dotčeného subjektu vydaným opatřením obecné povahy. Zákon tedy vychází z toho, že se jedná o procesní prostředek ochrany proti výslednému opatření obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho přijímání. […] V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy tak je navrhovatel postižen břemenem tvrzení zasažení na svých právech výsledným správním aktem.“ Rozšířený senát NSS dále v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, (dále jen „usnesení RS NSS ve věci Vysoká nad Labem“) uvedl, že splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude „dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. […] V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace.“ Pravdivost navrhovatelových tvrzení, tj. jeho aktivní věcná legitimace, je pak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 4. 2022, č. j. 10 As 226/2019 - 46, odst. 28).

Navrhovatel zejména tvrdí, že přijetím napadeného územního plánu bylo zasaženo do jeho vlastnického práva, jelikož jednotlivé pozemky byly v důsledku změny jejich funkčního využití značně znehodnoceny. Jelikož takto tvrzené dotčení na právech navrhovatele nelze předem zcela vyloučit, dospěl soud k závěru, že navrhovatel je legitimován k podání návrhu na zrušení územního plánu (§ 101a odst. 1 věta první s. ř. s.). Odpůrce ostatně ani aktivní procesní legitimaci navrhovatele výslovně nezpochybňoval. Určitá specifická situace je ve vztahu k pozemku parc. č. 148/1, ve vztahu k němuž navrhovatel v době vydání napadeného územního plánu vedl restituční spor u civilního soudu (viz odst. 157 až 159 níže)

Soud vycházel při přezkumu napadeného územního ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ke dni 24. 6. 2021. Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.).

Při jednání účastníci setrvali na svých stanoviscích a shrnuli jejich podstatné body.

Navrhovatel při jednání podrobněji vysvětlil, v čem dle jeho názoru spočívá rozsah provedených změn, za zásah do svých subjektivních práv označil především omezení práva hospodařit na jednotlivých dotčených pozemcích a popsal povahu investic zamýšlených na některých z nich (v podrobnostech se soud k těmto argumentům vyjadřuje níže v souvislosti s jejich vypořádáváním). Rovněž zdůraznil, že ve vztahu k pozemku parc. č. 148/1 je již vlastníkem, neboť v odvolacím řízení před Vrchním soudem v Praze došlo ke zpětvzetí odvolání (k tomu podrobněji viz odst. 157 níže). Odpůrce při jednání především zdůraznil, že vypořádání námitek uplatněných navrhovatelem v průběhu procesu přijímání územního plánu považuje za dostatečné, tvrzení o účelovém zmaření hospodářského využívání určitých pozemků označil za spekulativní. Ve vztahu ke skutečnostem týkajícím se vlastnictví pozemku parc. č. 148/1 zdůraznil, že v době procesu přijímání napadeného územního plánu nebylo občanské soudní řízení ohledně tohoto pozemku pravomocně ukončeno, odpůrce tudíž na tuto skutečnost nemohl nijak reagovat.

Soud v rámci jednání promítl vybrané úseky z grafické části napadeného územního plánu, doplněné o náhled z katastrálních ortofotomap a částečně o náhled příslušných regulativů z textové části napadeného územního plánu. Nad rámec spisového materiálu dále doplnil dokazování listinami, jejichž obsah je shrnut níže v souvislosti s vypořádáním příslušného návrhového bodu.

Při soudním přezkumu opatření obecné povahy se uplatňuje algoritmus spočívající v pěti na sebe navazujících krocích (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, a § 101d odst. 1 s. ř. s.). V prvních třech krocích, které mají formální povahy, soud zkoumá otázku pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy (krok první), otázku, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (krok druhý) a otázku, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (krok třetí). Teprve v rámci posledních dvou kroků soud materiálně zkoumá obsah napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho souladu se zákonem (krok čtvrtý) a z hlediska jeho proporcionality (krok pátý).

Vzhledem k obsahu návrhových bodů byl v posuzované věci napadený územní plán přezkoumáván pouze z hlediska třetího, čtvrtého a pátého kroku popsaného algoritmu (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 6. 2015, č. j. 6 As 188/2014 - 66, odst. 32).

Soud proto v rozsahu návrhových bodů postupně zkoumal dodržení zákonem stanoveného procesního postupu při vydávání napadeného územního plánu (krok třetí – zde viz níže oddíl A), a dále soulad napadeného územního plánu se zákonem (krok čtvrtý – viz níže oddíl B) a s principem proporcionality (krok pátý – viz níže oddíl C). Nutno podotknout, že v tomto případě se přezkum zákonnosti částečně překrývá s přezkumem proporcionality, neboť navrhovatel směšuje namítanou nezákonnost napadeného územního plánu s požadavkem na přiměřenost přijímaných řešení. Následující část odůvodnění je tedy strukturována podle jednotlivých kroků přezkumného algoritmu (oddíly A až C), v rámci nichž následuje vypořádání uplatněných návrhových bodů s tím, že nejprve je předestřeno shrnutí argumentace účastníků, následuje rekapitulace relevantních skutkových zjištění, a nakonec vlastní posouzení důvodnosti příslušného návrhového bodu soudem.

Návrhové body zpochybňující zákonnost procesu přijímání územního plánu uplatněné v této věci lze rozdělit do dvou okruhů: Navrhovatel spatřuje pochybení jednak v tom, že odpůrce nevyhověl námitkám řady dotčených osob a následně provedl úpravy označené jako nepodstatné (viz odst. 2 výše), a dále v tom, že po veřejném projednání byl projektant Ing. arch. Pavel Hnilička pořizovatelem pověřen, aby zpracoval Pokyny pro nepodstatnou úpravu návrhu ÚP Dobřichovic před vydáním, aniž by bylo nařízeno opakované veřejné projednání upraveného návrhu územního plánu a aniž by bylo zřejmé, k jakým změnám vlastně došlo.

Při jednání navrhovatel doplnil, že v rámci zmiňované úpravy došlo ke změně koeficientu zastavěnosti pozemku parc. č. 148/1, což považuje za změnu podstatnou z hlediska možnosti tento pozemek ekonomicky využívat. V této souvislosti poukázal na zápis zasedání zastupitelstva odpůrce ze dne 24. 6. 2021, při němž přítomný člen navrhovatele namítal rozsah dotčení.

Odpůrce při jednání připomněl, že v řízení vedeném u zdejšího soudu pod sp. zn. 43 A 48/2022 došlo dne 6. 9. 2022 k vyhlášení rozsudku, jímž byl zamítnut návrh paní M. P., jež namítala téže pochybení. Navrhovatel nicméně argumentoval, že hlavním důvodem zamítnutí v uvedené věci byla skutečnost, že navrhovatelka v uvedené věci neuplatnila v procesu přijímání územního plánu žádné námitky ani připomínky, což ale není jeho případ.

Soud posoudil okruh těchto návrhových bodů takto:

Předně je třeba připomenout, že „[p]ři rozhodování o návrhu na zrušení obecné povahy je alfou a omegou dotčení na subjektivních právech navrhovatele (nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14). Navrhovatel musí být skutečně zkrácen na svých právech (rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2013, čj. 7 Aos 2/2012 - 53). Uvedené je zásadní z toho důvodu, že aktivní věcná legitimace je významným nástrojem subjektu, na základě kterého může být zrušeno opatření obecné povahy, jež zasahuje do práv a povinností zpravidla značného množství osob, nejenom navrhovatele samotného. Soudní řád správní (ani na něj navazující judikatura NSS) proto nesvěřuje tento nástroj každé osobě, byť by mohla mít na jeho využití zájem, ale pouze tomu, kdo prokáže, že právě jemu náleží subjektivní hmotná práva, která jsou opatřením obecné povahy zasažena (podle rozsudku NSS ze dne 20. 4. 2022, č. j. 10 As 226/2019 – 46, odst. 29, srov. též rozsudky NSS ze dne 12. 9. 2011, č. j. 8 Ao 5/2011 - 51, a ze dne 30. 1. 2020, č. j. 2 As 187/2017 - 327).“ Proto musí být patrný vztah alespoň potenciální příčinné souvislosti mezi navrhovatelem namítaným pochybením a zásahem do jeho právní sféry, jinak nemá smysl se takovou námitkou věcně zabývat (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2014, č. j. 50 A 15/2014 - 50, č. 3212/2015 Sb. NSS). V případě namítaných porušení procesních předpisů pak může být důvodem pro zrušení územního plánu pouze podstatná procesní vada, v důsledku níž mohlo dojít k zásahu do hmotných veřejných subjektivních práv navrhovatele (srov. usnesení RS NSS ve věci Vysoká nad Labem odst. 41, či rozsudky NSS ze dne 2. 9. 2010, č. j. 1 Ao 3/2010 - 161, bod 24, a ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 302/2016 - 68, bod 52).

V nyní posuzované věci přitom navrhovatel v souvislosti s procesními námitkami netvrdil žádné konkrétní dotčení své právní sféry. Z obsahu návrhu není zřejmé, jak konkrétně mohl být navrhovatel zkrácen na svých právech tím, že nebylo vyhověno námitkám či připomínkám velkého počtu jiných osob. Rovněž neuvedl, jak konkrétně se na jeho právech a povinnostech měla projevit skutečnost, že po veřejném projednání došlo k úpravám návrhu územního plánu a že se o těchto úpravách nevedlo opakované veřejné projednání. Dokonce ani nespecifikoval, o jaké úpravy se mělo jednat, natož, jak se měly projevit na pozemcích v jeho vlastnictví. Již jen z tohoto hlediska nemůže být předmětný návrhový bod důvodný.

Navrhovatel až teprve při jednání zmínil, že předmětem jedné z úprav přijatých po veřejném projednání měla být změna koeficientu zastavěnosti pozemku parc. č. 148/1. K tomu soud konstatuje, že takto uplatněná argumentace je téměř novým návrhovým bodem, jehož projednání je s ohledem na § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. na hranici přípustnosti. Nicméně, i kdyby soud vycházel z toho, že jde pouze o upřesnění včas uplatněného návrhového bodu (a nikoli uplatnění bodu nového), pak ani v takovém případě jej nemůže hodnotit jako důvodný. Jak totiž plyne z obsahu dokumentace k územnímu plánování, pořizovatel (tj. Městský úřad Dobřichovice) v reakci na výsledky veřejného projednání zadal projektantovi (tj. Ing. arch. Pavlu Hniličkovi), aby v textové či grafické části provedl dílčí úpravy, a to právě v reakci na obdržená stanoviska dotčených orgánů a námitky či připomínky osob. Pořizovatel tak učinil v rámci písemnosti ze dne 3. 6. 2021 označené jako „Pokyny pro nepodstatnou úpravu návrhu ÚP Dobřichovice před vydáním“, v němž je obsaženo 40 konkrétních pokynů označených značkou VP* s příznakem čísla v hranaté závorce, které – jak je patrno z vysvětlivek v záhlaví předmětného pokynu – označují pořadová čísla příslušného stanoviska, námitky či připomínky dle „Vyhodnocení veřejného projednání návrhu územního plánu“. V posledně zmiňovaném dokumentu jsou námitky navrhovatele zařazeny pod pořadovým číslem 38, přičemž pokyn pod označením VP*38 stanoví následující: „Ve výkresu č. N.2 'Hlavní výkres' grafické části návrhu ÚP Dobřichovice a ve výkresu č. O.1 'Koordinační výkres' grafické části jeho odůvodnění, uvádět častěji indexy ploch, a to zejména u ploch příbuzných odstínů, kde může být nejistota v určení využití plochy“ (zdůraznění textu odpovídá originálu a není doplněno soudem). Z uvedeného je zřejmé, že předmětným pokynem byl pouze vysloven požadavek na zpracovatele, aby v příslušných výkresech tvořících podklady grafické části uváděl častěji i údaj o indexu plochy. Nejedná se tedy o zavedení nového regulativu, nýbrž toliko o požadavek na přesnější označování podkladového materiálu. Jinak řečeno, inkriminovaným pokynem nebyly stanoveny žádné konkrétní požadavky na zastavěnost konkrétních pozemků oproti návrhu územního plánu (jak se patrně domníval navrhovatel), nýbrž jím byl zpracovatel nabádán k přesnějšímu označování dosavadních údajů na konkrétních listinných podkladech. Oproti podobně v návrhu územního plánu se tedy nejednalo vůbec o změnu, tím méně o změnu podstatnou. Ze strany pořizovatele ani odpůrce se v tomto směru nejedná o žádný netransparentní či diskriminační přístup. Úvahy navrhovatele o změně možnosti zastavět pozemek parc. č. 148/1 tedy zjevně pramení z neporozumění toho, co bylo obsahem předmětných pokynů. Navrhovatel zde totiž mylně směšuje pokyn pořizovatele vůči zpracovateli (tj. pokyn zákazníka vůči dodavateli grafického díla) s právními důsledky vlastní regulace (s důsledky vlastního opatření obecné povahy). Jde však o zcela odlišné záležitosti. Samotný pokyn VP*38 nezaložil navrhovateli ani jinému vlastníkovi pozemku na území obce žádné konkrétní povinnosti.

Pokud jde o navrhovatelem připomínaný zápis ze zasedání zastupitelstva odpůrce ze dne 24. 6. 2021 (jenž je rovněž součástí dokumentace územního plánování), jedná se o zápis o průběhu zasedání, při němž byl schválen napadený územní plán a při němž proběhla diskuze představitelů odpůrce s občany města, kteří nesouhlasili s finální podobou navrženého územního plánu, přičemž s příspěvkem v diskuzi vystoupil též člen navrhovatele. Zde zaznamenaný průběh zasedání však nemá žádný význam z hlediska posouzení otázky, zda v důsledku výše zmiňovaných pokynů došlo k podstatným úpravám návrhu územního plánu či nikoliv.

S ohledem na uvedené jsou tedy návrhové body brojící proti procesnímu pochybením celkově nedůvodné.

Navrhovatel namítá, že územní plán nekoresponduje s řadou cílů stanovených v urbanistické koncepci města (konkrétně s body Rozvoj směrem dovnitř města v rámci daných hranic a Možnost práce v místě bydliště). Územní plán je dále v rozporu s § 18 odst. 1, 2 a 3 stavebního zákona a § 2 odst. 2 zákona o obcích, a to zejména z důvodu, že plochy dříve určené k zastavění jsou nyní vymezeny jako plochy přírodní, že veřejně prospěšné stavby a prostory byly rozmístěny buď zcela náhodně, nebo s cílem poškodit určité subjekty, a že jsou pod záštitou proklamovaného veřejného zájmu prosazovány neefektivní změny poškozující soukromé zájmy navrhovatele.

Odpůrce s těmito námitkami nesouhlasí. S odkazem na závěry judikatury (zejména usnesení RS NSS ve věci Vysoká nad Labem a dále rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 – 51) argumentuje, že z žádného zákonného ustanovení nelze dovodit subjektivní právo vlastníka na zahrnutí jeho nemovitosti do určitého konkrétního způsobu využití. Výsledek tedy nemusí být pro konkrétní fyzickou či právnickou osobu vždy pozitivní, zásahy do jejich práv však nesmí být neodůvodněné a musí respektovat zásadu subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických i jiných věcných práv. Odpůrce je přitom přesvědčen, že při schvalování napadeného územního plánu se těmito zásadami řídil. Nesouhlasí, že by došlo k porušení § 18 odst. 1, 2 a 3 stavebního zákona a § 2 odst. 2 zákona o obcích, poukazuje přitom na jednotlivé části odůvodnění textové části napadeného územního plánu, kde je potřeba změn vysvětlena. Úvahy navrhovatele, že cílem přijetí územního plánu bylo jej poškodit, považuje odpůrce za spekulativní. Zdůrazňuje, že napadeným územním plánem došlo pouze k návratu k původnímu způsobu využití, který byl fakticky dodržován i za účinnosti starého územního plánu. K požadavku na respektování veřejných zájmů odpůrce poukazuje na soulad napadeného územního plánu s nadřazenou územněplánovací dokumentací (Politikou územního rozvoje, Zásadami územního rozvoje).

Navrhovatel v replice zopakoval, že napadený územní považuje za nezákonný, neboť v rozporu s požadavky zákona nepřiměřeným způsobem zasahuje do jeho vlastnických práv a nerespektuje minimalizaci zásahů.

Soud posoudil okruh těchto návrhových bodů takto:

Ačkoliv navrhovatel namítá porušení § 18 odst. 1, 2 a 3 stavebního zákona a § 2 odst. 2 zákona o obcích, tak argumentačně cílí spíše do problematiky proporcionality a minimalizace zásahů, jimž se samostatně věnuje oddíl C tohoto rozsudku ve vztahu k jednotlivým pozemkům (viz odst. 36 až 163 níže). Naproti tomu nedodržení požadavků zmiňovaných zákonných ustanovení je ze strany navrhovatele namítáno velmi všeobecně až vágně. Navrhovatel patrně vychází z mylné úvahy, že předmětná zákonná ustanovení je třeba vykládat tak, že jakákoliv změna provedená obcí na jejím území musí být v souladu se zájmy jednotlivců a nesmí nijak zasahovat do jejich soukromých práv. Tak tomu ale není.

Je třeba si uvědomit, že každý územní plán „představuje společenskou dohodu o využití území lidmi, promítají se v něm vzájemně konkurující zájmy soukromé i veřejné. Přestože je nutné zájmy vlastníků dotčených pozemků při pořizování územního plánu (stanovování způsobu jejich využití) zvažovat, neznamená to, že budou mít tyto zájmy vždy přednost před zájmy jinými“ (podle rozsudku NSS ze dne 21. 1. 2022, č. j. 5 As 394/2020-51, odst. 31). Již z této jeho podstaty je zřejmé, že ať už bude územní plán vypadat jakkoliv, vždy bude představovat určitý zásah do práv mnoha jednotlivců, především do práv vlastnických. Proto i kdyby v důsledku napadeného územního pláno došlo například ke snížení tržní hodnoty nemovitosti či k zamezení realizace konkrétního stavebního projektu, pak to samo o sobě ještě nemusí znamenat, že je tento územní plán nezákonný a že odpůrce postupoval při jeho přijímání protiprávně. Jak NSS konstatoval v rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, „v procesu územního plánování není nikdy možné zajistit rozvoj ku prospěchu všech za současné záruky dosavadních standardů života pro všechny, kterých se územní plány týkají. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci. Nejvyšší správní soud poukázal ve své předchozí judikatuře na to, že Nejvyšší správní soud se při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS) a ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku“ (zvýraznění textu doplněno zdejším soudem; srov. též rozsudky NSS ze dne 12. 10. 2018, č. j. 4 As 281/2018 - 41, odst. 16, či ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 302/2016 - 68, odst. 65).

Závěry odkazované judikatury lze tedy shrnout tak, že není vyloučeno, aby regulace plynoucí z územního plánu znamenala pro konkrétního jednotlivce negativní důsledek. Pokud by smyslem zákonné úpravy územního plánování měl být všeobecný zákaz jakkoli omezovat vlastníka při využívání jeho nemovitosti (jak naznačuje část návrhové argumentace), pak by jakákoli regulace území zcela postrádala smysl. Zákonná úprava územního plánování naopak počítá s tím, že vlastníci nemovitostí v území dotčeném regulací mohou být (a zpravidla budou) určitým způsobem omezeni. Podstatné však je, aby negativní důsledek plynoucí z takového omezení nebyl vůči jednotlivci zcela nepřiměřený a excesivní – teprve tehdy je dán prostor pro zásah ze strany soudu.

Poukazuje-li navrhovatel na § 18 odst. 1 stavebního zákona vymezující cíle a úkoly územního plánování, pak zde uváděný cíl „vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území“ rozhodně nelze interpretovat jako bezpodmínečný příkaz umožnit na konkrétním území výstavbu dle představ konkrétního vlastníka. Stejně tak požadavky na komplexní řešení, vyvažování veřejných a soukromých zájmů a jejich koordinaci uvedené v odst. 2 až 3 téhož ustanovení nepředstavují překážku k tomu, aby obec regulovala své území odlišně, než jak očekávají vlastníci nemovitostí v tomto území. V tomto směru představuje argumentace na str. 10-13 návrhu chybnou interpretaci předmětných ustanovení. Rovněž požadavek vůči obcím dbát o všestranný rozvoj jejich území, o potřeby svých občanů a ochranu veřejného zájmu při plnění obecních úkolů ve smyslu § 2 odst. 2 zákona o obcích nelze chápat jako požadavek vyhovět potřebě každého jednotlivého občana, nýbrž jako požadavek dosáhnout určitého vyvážení konkurujících si zájmů. Jak přitom bylo uvedeno výše v odst. 32 (srov. zejména tam citovaný rozsudek NSS 6 Ao 6/2010), při poměřování konkurenčních zájmů nikdy nebude možno vyhovět všem a některý ze zájmů logicky bude muset být upřednostněn před jiným.

S ohledem na uvedené soud konstatuje, že žádné zákonné ustanovení odpůrci nebránilo, aby koncepci využití svého území nastavil tak, že stavební rozvoj bude soustředěn primárně do vnitřních částí města, zatímco území při hranicích města budou směřovat spíše k využití „nestavebnímu“, tj. zemědělskému či krajinářskému. Takto nastavenou koncepci nelze považovat za porušení požadavků na udržitelný rozvoj území. Argumentuje-li navrhovatel rostoucím počtem obyvatel, pak tato skutečnost sama o sobě nezavazuje odpůrce k tomu, aby rozvoj svého území musel směřovat k další výstavbě. Je naopak zcela legitimní, pokud se odpůrce i navzdory rostoucímu počtu vlastních obyvatel rozhodne nárůst výstavby na svém území omezovat, například za účelem zachování harmonie krajiny. V tomto směru jde o projev politické vůle v rámci výkonu územní samosprávy, do něhož soudní moc může zasahovat jen ve velmi omezeném rozsahu, tj. v případě zjevné nepřiměřenosti regulace vůči jednotlivci. Soud však není oprávněn obci jakkoli „přikazovat“, jakým směrem se má ubírat její územní rozvoj a zda má směřovat k vyšší zastavěnosti území či nikoliv.

Ustanovení § 18 odst. 1 až 3 stavebního zákona a § 2 odst. 2 zákona o obcích rovněž nebrání tomu, aby území, v němž se nachází jednotlivé pozemky navrhovatele a jež bylo dosud určeno k zastavění, bylo nově vymezeno jako nezastavitelné. Takovému zásahu – jakkoli z pohledu vlastnických práv navrhovatele negativnímu – předmětná zákonná úprava sama o sobě nebrání. Brání však tomu, aby takový zásah byl vůči právům a oprávněným zájmům navrhovatele nepřiměřený a neodůvodněný, čemuž se věnují následující odstavce tohoto rozsudku. Z hlediska tvrzeného porušení zmiňovaných zákonných ustanovení je nicméně návrh celkově nedůvodný.

Jak již bylo naznačeno výše, k omezení vlastnických či jiných práv v důsledku opatření obecné povahy může dojít za podmínky, že se toto omezení jednak opírá o zákonné důvody, a jednak musí být činěno jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. usnesení RS NSS ve věci ÚP Vysoká nad Labem, odst. 52). Proto je nezbytné, aby každé takové omezení bylo dostatečně odůvodněno, neboť jen tak lze zhodnotit, zda je přijaté řešení přiměřené (proporcionální) vůči omezení práv jiné osoby. V případě územních plánů však současně platí, že odůvodnění přiměřenosti přijatého řešení zpravidla bude možno provést jen na základě námitky či připomínky vznesené oprávněnou osobou v rámci procesu přijímání územního plánu. Pokud totiž oprávněná osoba otázku nepřiměřenosti přijatého řešení nevznese již v této fázi, pak nebude moci nevypořádání dané otázky úspěšně namítat v řízení před správním soudem, neboť správním soudům nepřísluší posuzovat přiměřenost přijatého řešení „v první linii“, ale mohou toliko posoudit, jak se s danou otázkou vypořádal správní orgán (odpůrce, popř. pořizovatel), který územní plán přijal (srov. rozsudky NSS ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, odst. 32, ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012 - 59, odst. 25 až 27, ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29, odst. 14 až 16, nebo ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019 - 29, odst. 18). To ve vztahu k nyní posuzované věci znamená, že otázku, zda omezení navrhovatelových vlastnických práv bylo proporcionální, může soud hodnotit pouze v rozsahu námitek, které navrhovatel uplatnil v rámci procesu přijímání napadeného územního plánu. Od obsahové kvality námitek uplatněných navrhovatelem se také odvíjí požadavek na míru jejich vypořádání odpůrcem. Jinak řečeno, čím obecnější námitka, tím menší nároky na podrobnost jejich vypořádání odpůrcem (resp. pořizovatelem – jehož postup však odpůrce schválením napadeného územního plánu aproboval).

Dále je třeba vzít v potaz, že vlastník pozemků není opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17, či rozsudek NSS a ze dne 8. 2., 2012 č. j. 6 Ao 8/2011 – 74, odst. 30). Podobně NSS v rozsudku ze dne 28. 8. 2020, čj. 6 As 141/2019 – 64, odst. 20, konstatoval, že „pokud odpůrce vydá pouze změnu územního plánu, přičemž ten původní zůstává stále v platnosti, pouze je v příslušném rozsahu upraven (novelizován) provedenou změnou. V takovém případě dosavadní judikatura stojí na tom, že změna územního plánu do práv navrhovatele (typicky vlastníka pozemku) nově nezasahuje. K příslušnému omezení došlo již původním územním plánem, tudíž – a to je podstatné – správní soudy nemohou navrhovatele před jeho dopady ochránit, a to proto, že zrušením změny územního plánu by se aktivoval územní plán ve své původní podobě před změnou (srov. Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 905, a tam citovanou judikaturu). Pokud v něm již předmětné omezení bylo zakotveno, na navrhovatelově právním postavení by se zrušením změny územního plánu totiž nic nezměnilo. Jedinou výjimkou by mohla být situace, kdy by v době napadení změny již ležel před soudem též návrh na zrušení původního územního plánu, resp. omezení v něm obsaženého.“ V nyní posuzované věci se sice nejedná pouze o změnu předchozího územního plánu, nýbrž o přijetí územního plánu zcela nového, nicméně pokud nový územní plán ve svých konkrétních částech přijímá novou regulaci tak, že se shoduje s regulací v územním plánu předchozím nebo se od ní liší jen minimálně, pak v tomto rozsahu se ani na právním postavení navrhovatele nic nemění, případně se mění minimálně. To znamená, že pokud regulativy napadeného územního plánu nemají za následek změnu účelového určení navrhovatelem vlastněných pozemků, pak z povahy věci nelze hovořit o omezení práv navrhovatele, a logicky ani nelze posuzovat přiměřenost omezení. Tím spíš v situaci, kdy se navrhovatel v uplatněných námitkách domáhal toho, aby bylo zachováno původní využití (což bylo v rámci jeho námitek velmi časté). Jinak řečeno, jestliže se napadeným územním plánem nijak nemění možnost stávajícího způsobu využití oproti předchozímu územnímu plánu, pak v takovém případě i nedostatečně odůvodněné vypořádání uplatněných námitek odpůrcem nemůže vést k závěru o neproporcinalitě přijatého řešení (notabene v situaci, kdy předmětem uplatněných námitek je požadavek na zachování stávajícího funkčního způsobu využití).

V následujících odstavcích tedy soud (po rekapitulaci účastnických tvrzení a skutkových zjištění) předně hodnotí, zda se skutečně mění funkční využití území, v němž se nacházejí jednotlivé v návrhu označené pozemky. Pokud nikoliv, není míra odůvodnění rozhodnutí o navrhovatelem uplatněných námitkách v zásadě podstatná. Pokud však k reálné změně funkčního využití dochází, pak je namístě dále zkoumat, v jakém rozsahu navrhovatel již v procesu přijímání napadeného územního plánu namítal dotčení svých práv, a jak tyto uplatněné námitky vypořádal odpůrce, popř. zda je vypořádal adekvátně jejich obsahu.

V rámci uvedeného přezkumu soud v následujících odstavcích řadí pozemky jednak podle pořadí, v němž byly navrhovatelem vznášeny námitky proti navrhovanému vymezení funkčních ploch, přičemž společně přezkoumávané pozemky tvoří buďto souvislé území, nebo se nacházejí v téže lokalitě.

Uvedené pozemky v severozápadní části města byly přechozím územním plánem dílem funkčně vymezeny jako plochy pracovních aktivit (PA), dílem jako plochy zemědělsky využitelné s převahou orné půdy (ZO) a plochy mimolesní zeleně – izolační zeleň (MLI). Pro využití ploch PA byly stanoveny následující podmínky: „Určené využití: - pro zástavbu přechodových zón mezi bydlením a sférou výroby a služeb. Tyto plochy lze využít pro stavby výrobních provozoven a služeb výrobního charakteru s možností bydlení uživatele či správce areálu. Velikost pozemku je omezena (viz limity využití území).

Napadeným územním plánem byl pozemek parc. č. 1389/1 zařazen mezi plochy zemědělské – orná půda (OP), a pozemek parc. č. 347/1 mezi plochy přírodní – krajinná zeleň (KZ). Na jižním okraji uvedených pozemků byl vymezen interakční prvek územního systému ekologické stability (ÚSES).

Navrhovatel v námitce proti návrhu územního plánu ze dne 14. 9. 2020 (námitka č. 1) požadoval, aby bylo zachováno dosavadní využití uvedených pozemků jako ploch PA, jelikož daná lokalita je v současnosti komerčně využívána. Navrhovaná změna by významně zasáhla do již uzavřených smluvních vztahů.

Odpůrce k námitce č. 1 uvedl, že stávající plocha PA byla nadbytečná, jelikož v ní nebyl od schválení předchozího územního plánu realizován žádný stavební záměr, a zůstala tak 25 let nevyužitá. Nově byla daná lokalita vymezena v souladu s jejím skutečným využitím, kterému odpovídají i údaje v katastru nemovitostí.

Navrhovatel v návrhu uvádí, že uvedené pozemky mu byly vydány v rámci církevních restitucí, jimiž byly zmírněny následky některých majetkových křivd, které byly spáchány komunistickým režimem. Konkrétně pozemek parc. č. 347/1 mu byl vydán na základě rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro Středočeská kraj (dále jen „SPÚ“) ze dne 6. 1. 2016, č. j. SPU 003498/2016, které nabylo právní moci dne 18. 1. 2016 (dále jen „rozhodnutí SPÚ ze dne 6. 1. 2016“), a pozemek parc. č. 1389/1 mu byl vydán na základě rozhodnu SPÚ ze dne 14. 12. 2015, č. j. SPU 640524/2015, které nabylo právní moci dne 23. 12. 2015 (dále jen „rozhodnutí SPÚ ze dne 14. 12. 2015“). Donedávna přitom bylo využití uvedených pozemků blokováno § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, v rozhodném znění (dále jen „zákon o půdě“), což nelze přičítat k tíži navrhovatele. Podle navrhovatele tak neobstojí argumentace odpůrce, že uvedené pozemky nebyly 25 let využity jako plochy PA, jelikož tento stav byl způsoben nečinností zákonodárce při přijetí zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi. Změnou funkčního vymezení dané lokality na plochy OP bylo podle navrhovatele bez jakéhokoliv legitimního důvodu zcela nepřiměřeně zasaženo do jeho vlastnického práva.

Odpůrce ve vyjádření k tomuto návrhovému bodu uvádí, že změnu funkčního využití dané lokality dostatečně odůvodnil již v rozhodnutí o námitkách. Odpůrce upozorňuje, že uvedené pozemky byly ornou půdou již před schválením předchozího územního plánu a fakticky ornou půdou zůstaly po celou dobu jeho účinnosti. Podle odpůrce se ve vztahu k uvedeným pozemkům, které se nacházejí na okraji města, nejedná o neproporcionální zásah, jelikož je ve veřejném zájmu (v územním plánu několikrát vyjádřeném), aby se upřednostňoval rozvoj směrem dovnitř města, nikoliv do volné krajiny. Odpůrce dále podotýká, že navrhovatel po dobu 5 let, kdy pozemky před nabytím účinnosti územního plánu vlastnil, neučinil žádné přípravné práce na realizaci stavebního záměru.

Mezi účastníky není sporné, že navrhovatel byl v době podání námitek proti návrhu napadeného územního plánu vlastníkem pozemků parc. č. 347/1 a 1389/1. Ve vztahu k pozemku parc. č. 347/1 bylo rozhodnutím SPÚ ze dne 6. 1. 2016 deklarováno, že navrhovatel je vlastníkem (mj.) tohoto pozemku od data 18. 1. 2016. Ve vztahu k pozemku parc. č. 1389/1 bylo rozhodnutím SPÚ ze dne 14. 12. 2015 deklarováno, že navrhovatel je vlastníkem (mj.) tohoto pozemku od data 23. 12. 2015.

Z obsahu rozsudku Okresního soudu Praha-západ ze dne 5. 10. 2021, č. j. 6 C 377/2016-12, soud zjistil, že navrhovatel se v občanském soudním řízení domáhal vůči státu (jednajícího prostřednictvím SPÚ) vydání mj. pozemků parc. č. 347/2 a 347/3, které jsou vůči pozemku parc. č. 347/1 pozemky sousedícími. Okresní soud navrhovatelovu žalobu ve vztahu ke zmiňovaným pozemkům zamítl, neboť zjistil, že jde o zastavěné pozemky určené k veřejnému užívání, a tedy je zde překážka pro jejich vydání ve smyslu § 8 odst. 1 písm. a) zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi. Předmětný rozsudek okresního soudu dosud (tj. ke dni vyhlášení rozsudku zdejšího soudu ve věci přezkumu napadeného územního plánu) nenabyl právní moci, ve věci je vedeno odvolací řízení.

Soud posoudil okruh těchto návrhových bodů takto:

Soud předně konstatuje, že funkční využití území, v němž se nacházejí pozemky parc. č. 1389/1 a parc. č. 347, doznalo oproti úpravě v předchozím územním plánu poměrně výrazné změny. Tato změna se týká zejména těch částí předmětných pozemků, na nichž byla původně vymezena plocha PA, která umožňovala dané území využít jednak k bydlení, jednak ke zřízení provozoven pro výrobu či služby (srov. odst. 41 výše), obecně tedy k aktivitám komerční povahy. Novým vymezením na plochu ZO (v případě pozemku parc. č. 1389/1) a na plochu KZ (v případě pozemku parc. č. 347) prakticky zcela zmizela možnost využít daného území k výstavbě objektů pro bydlení či provozoven pro výrobu a služby, výstavba je omezena prakticky jen na drobné stavby pro rekreační či duchovní účely. Přípustné způsoby využití naopak nově směřují na záměry zemědělského či krajinářského charakteru. Z uvedeného je zřejmé, že oproti předchozímu územnímu plánu je rozsah přípustného využití pozemků parc. č. 1389/1 a 347 dosti odlišný a ve vztahu k navrhovateli jde o podstatně vyšší rozsah omezení z hlediska budoucího využívání jím vlastněných pozemků, zejména pokud jde o záměry komerčního charakteru.

Jak přitom bylo opakovaně zdůrazněno výše, možnost takového omezení je obecně přípustná, nicméně musí být proprocionální. Navrhovatel přitom v námitkách proti návrhu územního plánu (konkrétně v námitce č. 1) namítal, že daná plocha je komerčně využívána a že nový způsob vymezení ho v možnosti budoucího komerčního využití značně omezí, což bude zasahovat do stávajících smluv a dohod. Z obsahu spisového materiálu nicméně nevyplývá, že by ve vztahu k pozemkům parc. č. 1389/1 a 347 navrhovatel měl uzavřené nějaké konkrétní smlouvy na konkrétní projekty. Ani v průběhu soudního řízení se taková skutečnost neprokázala, naopak navrhovatel v podání ze dne 16. 9. 2022 výslovně připustil, že takové smlouvy z důvodu vyčkávání na výsledek občanskoprávního sporu dosud neuzavíral. Není proto vadou, pokud se odpůrce v odůvodnění rozhodnutí o dané námitce explicitně nevyjádřil k otázce případného negativního zásahu do již uzavřených smluv, neboť k takovému zásahu zde zjevně dojít nemohlo. Jinak je tomu ovšem ve vztahu k té části námitky č. 1, v níž navrhovatel argumentuje nepřiměřeným omezením možnosti budoucího komerčního využití. Touto částí námitky navrhovatel zacílil na samu podstatu změny funkčního vymezení, která – jak bylo vysvětleno v předchozím odstavci – možnost komerčního využití do budoucna objektivně omezuje, přičemž je lhostejné, zda je již připravován konkrétní projekt či nikoliv. Ve vztahu k této části námitky tedy bylo povinností odpůrce, aby dostatečně zdůvodnil, jaký legitimní cíl je tímto omezením sledován a proč jej nelze dosáhnout jinak než omezením práv soukromého vlastníka (navrhovatele).

Této úloze však odpůrce nedostál. Odpůrce se totiž v odůvodnění příslušné námitky omezil v zásadě na prostý popis porovnání dřívějšího a nového vymezení s tím, že nové vymezení bylo vypracováno na základě zadání. Nosnou část námitky spočívající v obavě z nemožnosti budoucího využívání ke komerčním účelům však zúžil toliko na odůvodnění, že od schválení územního plánu v roce 1996 zde nebyl realizován žádný stavební záměr a že část pozemku parc. č. 1389/1 je již 25 let nevyužitá, a tedy ji vymezuje shodně jako v katastrální evidenci. Takové odůvodnění však soud považuje za zcela nedostatečné. Pouhá skutečnost, že určité území je 25 let nezastavěno, sama o sobě nevypovídá nic o tom, zda město (odpůrce) sleduje nějaký legitimní zájem na jeho využití odlišně od představ vlastníka pozemků, jež se v tomto území nacházejí. Je totiž primárně na vůli vlastníka, zda se rozhodne svůj pozemek zastavět či jej ponechat ladem, a stejně tak je na jeho vůli, rozhodne-li se po mnoha letech svůj přístup k předmětu svého vlastnictví změnit. Proto, chtělli odpůrce tuto možnost vlastníka (navrhovatele) v mezích své zákonné pravomoci omezit, musel mít nejprve vyjasněno, jaký konkrétní cíl zde sleduje (např. zda mu jde o zachování krajinného rázu, o vytvoření rezervy zemědělské půdy, o zřízení prostoru pro rekreaci občanů apod.), a následně vysvětlit, proč je dán veřejný zájem na tom, aby soukromý zájem navrhovatele danému cíli ustoupil, proč daného cíle nelze dosáhnout jinak než dílčím omezením vlastnických práv navrhovatele, a konečně proč jde o zásah co nejméně tato vlastnická práva omezující. Nic z toho však z odpůrcem podaného odůvodnění nelze vyčíst. Pokud jde o nutnost shody s katastrální evidencí, tak toto dle soudu nelze považovat za legitimní cíl veřejného zájmu, neboť souladu mezi stavem skutečným a stavem evidovaným v katastru lze relativně snadno dosáhnout podáním žádosti k příslušnému katastrálnímu úřadu o změnu evidenčních údajů, aniž by muselo být jakkoli měněno samotné funkční využití ve smyslu závazných regulativů územního plánu.

Odpůrce sice v průběhu soudního řízení argumentoval tím, že sledoval zájem na upřednostnění rozvoje směrem dovnitř města a nikoliv do volné krajiny, nicméně v příslušné části rozhodnutí o námitkách navrhovatele takové odůvodnění schází. Soud nepřehlédl, že v určitých částech napadeného územního plánu (např. v urbanistické koncepci) lze odpůrcem zmiňovaný zájem skutečně vysledovat, nicméně jde toliko o všeobecnou koncepci (vizi), jež sice může představovat argumentační „podvozek“, avšak sama o sobě vzhledem ke své obecnosti nemůže postačovat jako odpověď na otázku, proč je zvolené řešení přiměřené z hlediska práv navrhovatele coby dotčeného – a regulací do budoucna omezeného – vlastníka, jenž toto řádně a včas uplatnil v příslušné námitce. K vysvětlení uvedeného mělo sloužit právě rozhodnutí o námitkách (zde o námitce č. 1), které je však v tomto směru nedostatečné.

Nadto nelze pominout, že navrhovatel nabyl předmětné pozemky až v letech 2015 a 2016 (viz rozhodnutí SPÚ ze dne 14. 12. 2015 a ze dne 6. 1. 2016). Judikatura přitom opakovaně dovodila, že vlastník pozemku není vázán jednáním svého právního předchůdce v případech, kdy byl tento pozemek původně protiprávně odňat původnímu vlastníkovi a posléze byl jemu nebo jeho právním nástupcům navrácen v restituci (srov. rozsudky NSS ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010 - 204, nebo ze dne 3. 6. 2014, č. j. 4 As 163/2013 - 27, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 2. 2018, č. j. 28 Cdo 5144/2017, či rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 5. 5. 2016, č. j. 48 A 7/2015 - 140). Tím spíš tedy neobstojí odpůrcem podané odůvodnění, že na předmětných pozemcích nebyl přes 25 let realizován žádný stavební záměr, neboť v případě pozemku parc. č. 347/1 navrhovatel nemohl tento stav nijak ovlivnit až do roku 2015 a v případě pozemku parc. č. 1389/1 až do roku 2016. Z téhož důvodu neobstojí ani podpůrná argumentace odpůrce ve vyjádření k návrhu, že navrhovatel po dobu pěti let od nabytí vlastnického práva neučinil žádné přípravné práce na realizaci stavebního záměru. Jednak jde o argument uplatněný poprvé až v soudním řízení a nikoliv v rámci vypořádání námitek proti návrhu územního plánu, ale zejména jde o argument věcně lichý, jenž vychází z mylné úvahy, že oprávnění obce omezit rozsah činností na pozemku v soukromém vlastnictví je odvislý od toho, zda vlastník začal či nezačal stavět. To je však nepochopení zásady proporcionality, neboť dosavadní nečinnost vlastníka v zastavování svého pozemku sama o sobě – bez spojení s jinou relevantní skutečností – nemůže představovat legitimní důvod pro jeho omezení ze strany veřejné moci. Jak bylo naznačeno výše, chce-li odpůrce v rámci výkonu vlastní územní samosprávy dosáhnout toho, aby konkrétní část jeho území byla ponechána v určitém stavu (např. se dále nezastavovala), musí být schopen si vyjasnit, jaký konkrétní cíl ve veřejném zájmu tím sleduje (např. zájem na zachování či znovuobnovení krajinného rázu, zájem na vytvoření rezervy zemědělské půdy atd.), a současně musí být schopen odůvodnit, proč daného cíle nelze dosáhnout jinak než omezením práv vlastníka pozemku, a zda je rozsah tohoto omezení přiměřený. To však odpůrce v daném případě nesplnil, proto nelze zjistit, zda je jím zvolené řešení skutečně proporcionální.

Ve vztahu k odůvodnění potřeby funkčního využití ploch OP v rozsahu pozemku parc. č. 1389/1 a funkčního využití ploch KZ v rozsahu pozemku parc. č. 347/1 je tedy napadený územní plán nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, proto jej soudu v tomto rozsahu zrušil (výrok I první a třetí odstavec tohoto rozsudku).

Tento pozemek situovaný v širším centru města byl předchozím územním plánem zařazen mezi plochy obslužné funkce (občanská vybavenost) – školství, kultura, sociálně péče, administrativa (OSDA). Napadeným územním plánem byl daný pozemek vymezen jako plocha veřejných prostranství – parky (P) s hlavním využitím pro okrasnou a udržovanou veřejně přístupnou zeleň v zastavitelném území obce, zeleň pro krátkodobou rekreaci a hřbitovy. Park na daném pozemku mezi ulicemi Pražská a Karlická byl územním plánem zařazen mezi veřejná prostranství (VP.1), k nimž má odpůrce předkupní právo ve smyslu § 101 stavebního zákona.

Navrhovatel v námitce proti návrhu územního plánu ze dne 14. 9. 2020 (námitka č. 2) požadoval, aby bylo zachováno dosavadní využití tohoto pozemku jako plochy OSDA. V důsledku navržené změny by totiž hodnota tohoto pozemku o výměře 7 182 m2 v centru města razantně klesla, což v daném případě nelze odůvodnit veřejným zájmem na vybudování parku. V blízkosti (na pozemku parc. č. 139/1 – pozn. soudu) se totiž již jeden rozsáhlý park nachází. Za nadbytečné považují vybudování parku na daném pozemku rovněž obyvatelé města. Nadto sám zpracovatel návrhu územního plánu Ing. arch. Hrdlička při veřejném projednání návrhu územního plánu dne 10. 9. 2020 označil daný pozemek za ideální místo k rozvoji občanské vybavenosti. Navrhovatel dále připomněl, že jedním z koncepčních požadavků pro tvorbu návrhu nového územního plánu byl rozvoj pracovních míst v blízkosti bydliště, čehož by právě školské, kulturní, sociální či administrativní zařízení na rozdíl od parku zcela zjevně dosáhlo.

Odpůrce námitce č. 2 nevyhověl s tím, že podle zadání územního plánu byla prověřena možnost využití tohoto pozemku jako rezervy pro rozšíření sousední základní školy (na pozemku parc. č. 478/2 – pozn. soudu). Potřeba rozšíření základní školy se však nepotvrdila, a proto byl daný pozemek vymezen jako park ve formě veřejného prostranství, ke kterému má město předkupní právo. Podle odpůrce je ucelená plocha parku v centru města „velmi významná, a proto je třeba její celistvost a využití zajistit územně plánovacími instituty.“ Veřejný charakter daného pozemku navíc zůstane zachován, jelikož veřejná prostranství patří mezi veřejnou infrastrukturu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. m) stavebního zákona.

Navrhovatel v návrhu uvádí, že tento pozemek získal v církevních restitucích na základě rozhodnutí SPÚ ze dne 3. 7. 2017, č. j. SPU 311189/2017, které nabylo právní moci dne 10. 7. 2017. Podle navrhovatele na vytvoření parku na daném pozemku neexistuje společenská shoda, jelikož obyvatelé města a zpracovatel návrhu územního plánu Ing. arch. Hrdlička jej – stejně jako navrhovatel – považují za strategické a ideálně situované místo k rozvoji občanské vybavenosti. V této souvislosti navrhovatel namítá, že odpůrce při pořizování územního plánu nijak nezohlednil, že v blízkosti pozemku se již jeden rozlehlý park nachází, a to navíc na pozemku historicky vlastněném navrhovatelem, o který se však v restituci neucházel. Nedostatečná je podle navrhovatele rovněž argumentace odpůrce, že zůstane zachován veřejný charakter dané lokality. Stane se tak totiž za současného omezení vlastnického práva navrhovatele, které postrádá reálné opodstatnění ochranou veřejného zájmu.

Odpůrce ve vyjádření k návrhu nesouhlasí s tvrzení navrhovatele, že daný pozemek představuje pouze zbytečný „park vedle parku“. Hlavním důvodem provedené změny je skutečnost, že sousedící škola postrádá klidovou zónu umožňující pohyb dětí v okolí školy. Zároveň bude park sloužit jako rekreační oblast pro veřejnost v centru města. Funkční vymezení daného pozemku je tak odůvodněno konkrétním veřejným zájmem. Navrhovatel navíc nepředložil žádný projekt, který by navrhoval zástavbu pozemku v souladu s předchozím územním plánem.

Z fotografie doložené odpůrcem při jednání soud zjistil aktuální podobu pozemku parc. č. 478/4, jež je tvořen převážně travnatou plochou, jejíž okraje obepíná pás chodníku místy doplněný okrasným stromořadím, vně se nachází těleso silnice (patrně místní komunikace), jež tento pozemek odděluje od okolní zástavby.

Soud posoudil okruh těchto návrhových bodů takto:

Předně je třeba zdůraznit, že režim předchozí funkční plochy OSDA a nově vymezené funkční plochy VP.1 se neliší tak zásadním způsobem, jak by se mohlo na první pohled zdát při porovnání jejich názvů. Jak předchozí, tak nové funkční vymezení směřuje na nekomerční způsoby využití, tj. s nemožností výstavby objektů pro bydlení či výrobu. Největší odlišnost spočívá v tom, že zatímco původní regulace v rámci plochy OSDA favorizovala využití pro záměry kulturního a vzdělávacího charakteru či stavby pro účely administrativy a služby nevýrobního charakteru, nová regulace v rámci plochy VP.1 klade důraz spíše na rozvoj ekologických či rekreačních záměrů. Z hlediska budoucí zastavěnosti regulativ nově vymezené plochy VP.1 připouští toliko drobné stavební objekty nebudovního charakteru (např. hřbitovy, altány, hřiště, veřejná WC či osvětlení), čímž je z hlediska potenciální zastavitelnosti přeci jen „přísnější“ než regulativ původní plochy OSDA, který umožňoval i výstavbu budov (např. škol). Podstatné nicméně je, že předchozí ani nový regulativ neumožňoval využít území k rozsáhlé komerční výstavbě, a to ani pokud jde o objekty občanské vybavenosti.

Navrhovatel přitom v námitkách proti vymezení funkční plochy VP.1 neuvedl, v čem konkrétně jsou právě pro něj odlišné možnosti budoucího využití daného území více omezující oproti předchozímu stavu. Netvrdil, že by měl zájem vystavět např. školu či administrativní budovu a že mu toto nově nebude umožněno, ačkoliv právě námitka tohoto druhu by se vzhledem k rozdílnosti předchozí a nové regulace přirozeně nabízela. Těžištěm navrhovatelových námitek nicméně bylo vyslovení nesouhlasu se zřízením parku a ve vylíčení negativních ekonomických dopadů s tím spojených; tuto argumentaci navrhovatel posléze rozvíjel i v řízení před soudem.

K tomu soud konstatuje, že navrhovatel zjevně vychází z mylné úvahy, že novým vymezením funkční plochy VP.1 se na jeho pozemku závazně zřizuje park. Takový konkrétní důsledek však územní plán nezakládá a ani založit nemůže, neboť „[s]amotné vymezení plochy či koridoru a stanovení podmínek pro jejich využití v územním plánu či jeho změně dle § 43 odst. 1 stavebního zákona nemůže přímo zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti fyzickým či právnickým osobám“ (podle rozsudku NSS ze dne 9. 12.2010, č. j. 5 Ao 6/2010-65). Nová územně plánovací dokumentace totiž působí výlučně do budoucna (viz rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2022, č. j. 5 As 300/2020-81, odst. 50 a 54), a to v tom smyslu, že závazně stanoví, které záměry – ať již stavební či jiné – bude možno v budoucnu povolit a které nikoliv. Tím ale není nijak předurčeno, že zde takový záměr bude skutečně povolen, natož že zde skutečně vznikne, neřkuli proti vůli vlastníka pozemku. Proto, nesouhlasil-li navrhovatel s tím, aby na jím vlastněném pozemku parc. č. 478/4 byl zřízen park, tak jen v důsledku vymezení funkční plochy VP.1 jej zřizovat nemusí. Navrhovateli naopak nic nebrání v tom, aby prostranství tvořící pozemek parc. č. 478/4 ponechal ve stávající podobě, nebo aby zde zrealizoval jiný projekt, který bude v souladu s regulací nově vymezené funkční plochy VP.1 a zároveň se nebude jednak o park v pravém slova smyslu.

Proto, brojil-li navrhovatel