9 Aps 1/2007 — Nejvyšší správní soud

9 A 9/2011- 64 - text 20 pokračování 9A 9/2011 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudců Mgr. Martina Kříže a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobce: Česká republika – Nejvyšší kontrolní úřad, se sídlem Praha 7, Jankovcova 2, zast. JUDr. Jaromírem Kovaříkem, advokátem se sídlem Praha 3, Chlumova 10, proti žalovanému: Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, se sídlem Praha 1, Sněmovní 4, zast. JUDr. Markem Nespalou, advokátem se sídlem Praha 2, Vyšehradská 21, v řízení o žalobě ze dne 12.1.2011 na ochranu před nezákonným zásahem t a k t o: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í: Žalobou ze dne 12.1.2011 na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s.ř.s. podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal vydání rozsudku, kterým by soud uložil žalovanému povinnost zdržet se nezákonného zásahu do práv žalobce spočívajícího v zahájení a v kontrole činnosti žalobce podle kontrolního řádu Kontrolního výboru žalovaného. Žalobce v podané žalobě předně konstatoval, že mu dne 9.12.2010 bylo doručeno oznámení ze dne 9.12.2010 č.j. KV/9.12.10/136KS o zahájení kontroly, v němž žalovaný uvedl, že kontrola žalobce bude provedena v souladu s kontrolním řádem kontrolního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (dále jen „Kontrolní výbor“) a ve smyslu tohoto kontrolního řádu byl žalobce současně požádán o poskytnutí součinnosti a předložení dokladů a písemností uvedených v příloze oznámení. Na oznámení o zahájení kontroly reagoval žalobce přípisem čj. 154/10- NKU40/54/10 ze dne 16.12.2010, ve kterém uvedl důvody, na základě kterých je nucen požadavek na provedení kontroly podle kontrolního řádu Kontrolního výboru a žádost o poskytnutí materiálů odmítnout. V tomto přípise uplatnil žalobce následující argumentaci, kterou odůvodnil své stanovisko: „Jednou ze základních ústavních zásad právního státu je, že podmínky, za kterých se uplatňuje státní moc, musí být přesně definovány, specifikovány a právem regulovány. Uplatňování státní moci je striktně vázáno na zákon a plnění konkrétních povinností lze vyžadovat pouze a jen na základě zákona. Aby bylo zamezeno zásahům do nezávislého postavení Nejvyššího kontrolního úřadu, musí případná kontrola ze strany Poslanecké sněmovny splňovat základní parametry a postupy a je nutno jí provést s odbornou péčí a kvalifikovaně. Kontrola musí mít předem zákonem nastavena jasná procesní pravidla a sama skutečnost, že je Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny ze zákona oprávněn kontrolovat hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu, ještě neznamená, že si pro tuto kontrolu může sám stanovit jakákoli pravidla. Tzv. kontrolní řád Kontrolního výboru schválený usnesením KV č. 22 je pouze interním aktem Kontrolního výboru a v žádném případě ho nelze považovat za zákonný předpis, kterým by byl Nejvyšší kontrolní úřad povinen se řídit. Tím, že procesní pravidla pro kontrolu Nejvyššího kontrolního úřadu stanoví pouze interní akt Kontrolního výboru, je tato kontrola od samého počátku diskvalifikována na politický proces bez jakékoli právní relevance." Na tento přípis reagoval předseda Kontrolního výboru přípisem čj. KV/21.12.10/144F ze dne 21.12.2010, z jehož obsahu vyplývá, že nezákonný zásah trvá, resp. hrozí jeho opakování. Žalobce dále uvedl, že mu svědčí aktivní legitimace k podání správní žaloby ve smyslu ustanovení § 82 s.ř.s., podle něhož aktivní legitimace svědčí každému, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem správního orgánu. Takovou skutečnost žalobce nejen tvrdí, ale byl na svých právech nezákonným zásahem žalovaného skutečně přímo zkrácen. Pokud jde o pasivní legitimaci na straně žalovaného, tato je rovněž naplněna. V tomto směru žalobce poukázal na usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Obn 1/2006-11 ze dne 29. 8. 2007, ve kterém jmenovaný soud uvedl: „V případě negativního rozhodnutí Poslanecké sněmovny má Nejvyšší správní soud za to, že se jedná o rozhodnutí správního úřadu zasahující do subjektivních veřejných práv politické strany, přezkoumatelné v rámci správního soudnictví v režimu soudního řádu správního. Správnímu soudu tak přísluší právo takovéto rozhodnutí Poslanecké sněmovny zrušit a zavázat ho právním názorem (§ 78 odst. 5 s.ř.s.).“. Dospěl-li Nejvyšší správní soud k závěru, že Poslanecká sněmovna je správním úřadem, pokud jde o její působnost stanovenou v § 18 zákona o politických stranách, ke stejnému názoru je nutno analogicky dojít při posuzování činnosti Poslanecké sněmovny podle ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 166/1993 Sb.“), podle kterého hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu jeho kapitoly kontroluje Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila. I zde se jedná o jeden z případů, kdy Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR vykonává veřejnou správu v materiálním smyslu, ačkoliv formálně správním úřadem není. Výkon této činnosti Poslaneckou sněmovnou není svou povahou činností zákonodárného sboru, ale činností správního úřadu a rozhodnutí, která jsou v rámci této činnosti učiněna, a to včetně samotného oznámení o zahájení kontroly, jsou přezkoumatelná v rámci správního soudnictví. V případě zahájení a následného vykonávání této kontroly se jedná o výkon veřejné správy, kterým může být zasaženo do subjektivních veřejných práv a samotné zahájení a provádění takové kontroly může být schopno vyvolat negativní právní následky a za určitých okolností může být nezákonným zásahem. Tak je tomu dle názoru žalobce i v tomto případě, protože pro provádění kontroly absentují procesní pravidla ve formě právního předpisu, která by zaručovala nezbytnou možnost náležité právní obrany kontrolované osoby. Pokud jde o argumentaci, že zahájení kontroly může být oním nezákonným zásahem, jak je definován v ustanovení § 82 s.ř.s., žalobce poukázal na závěry Nejvyššího správního soudu obsažené v rozsudku č.j. 9 Aps 1/2007-68 ze dne 19. 9. 2007. Žalobce dále uvedl, že nemá možnost domáhat se ochrany jinými právními prostředky a že se nedomáhá toliko určení, že zásah byl nezákonný, ale při existenci současného právního stavu se domáhá zdržení se vykonávání kontroly jako takové a nikoliv pouhé deklarace provádění kontroly za nezákonný zásah. Žalobce se dovolává ochrany před zásahem, který trvá a hrozí jeho opakování, neboť orgán žalovaného zcela jednoznačně deklaroval záměr od svého nezákonného zásahu neupustit. Kontrolní řád schválený usnesením Kontrolního výboru podle žalobce nepředstavuje takový právní podklad, na základě kterého by bylo možno realizovat kontrolu jakékoli kontrolované osoby. I když by jeho obsah byl podstatně precizněji formulován, nic by nezměnil na vadnosti v samotné podstatě přístupu Kontrolního výboru k předmětu kontroly kontrolovaných osob pouze na základě toho, že si sám přijme usnesení, které nazve kontrolním řádem. Celý rozsah a šíře nezákonnosti zásahu Poslanecké sněmovny, resp. jejího Kontrolního výboru, jsou zvláště zřetelné s ohledem na to, jaký je skutečný obsah kontrolního řádu schváleného Kontrolním výborem, na základě kterého má být výkon kontroly žalobce prováděn. Kardinální vadou kontrolního řádu je podle žalobce ta skutečnost, že na rozdíl od všech dostupných kontrolních řádů, které mají formu právního předpisu, neobsahuje institut řešení podjatosti kontrolujících a zakotvení možnosti kontrolované osoby vznést námitku o jejich podjatosti a rovněž neobsahuje procesní postup při vyřizování takové námitky. Tato absence může znamenat naprostou zvůli kontrolujících v těch případech, kdy ze všech okolností bude zřejmá jejich podjatost nebo budou důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti. Jelikož v posuzovaném případě jde o vztah kontrolujících - poslanců Poslanecké sněmovny a nezávislého Nejvyššího kontrolního úřadu, je absence právního institutu vyloučení kontrolujících, jsou-li důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti, takovou vadou, která znemožňuje dosažení objektivního nezaujatého výsledku kontroly a zaměňuje tuto kontrolu za politický soud poslanců zvolených za určitou politickou stranu nad nezávislým Nejvyšším kontrolním úřadem, proti kterému není právní ochrany. Uvedený nedostatek je o to závažnější, že v kontrolním řádu se počítá s tím, že kontrolující mohou kontrolu provádět i prostřednictvím právnické nebo fyzické osoby. Může tedy jít i o takovou osobu, která sama je nebo v nedávné době byla objektem kontroly prováděné Nejvyšším kontrolním úřadem. Kontrolní řád tak vytváří značný prostor pro možnost takových právnických a fyzických osob činit libovolná odvetná opatření proti kontrolním zjištěním Nejvyššího kontrolního úřadu a tak naprosto bezprecedentně ohrožuje nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu. Kontrolní výbor se v čl. 8 kontrolního řádu dokonce usnesl na tom, že j