9 As 47/2011 — Nejvyšší správní soud

3 A 102/2015- 53 - text 9 pokračování 3A 102/2015 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Milana Taubera a Mgr. Ivety Postulkové v právní věci žalobce: M. C., zastoupený JUDr. Ludvíkem Ševčíkem ml., advokátem se sídlem Kobližná 19, Brno, proti žalované: Kancelář prezidenta republiky, se sídlem Pražský hrad, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí vedoucího Kanceláře prezidenta republiky ze dne 5. 8. 2015, č. j. KPR 4954/2015, t a k t o : I. Rozhodnutí vedoucího Kanceláře prezidenta republiky ze dne 5. 8. 2015, č. j. KPR 4954/2015, se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení. II. Žalovaná je povinna do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení 11 228Kč, a to do rukou jeho zástupce JUDr. Ludvíka Ševčíka ml., advokáta. O d ů v o d n ě n í : I. Předmět sporu Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky zamítl rozhodnutím ze dne 5. 8. 2015, č. j. KPR 4954/2015, odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí žalované ze dne 31. 7. 2015, č. j. KPR 4954/2015, kterým nebylo vyhověno žádosti žalobce nahlédnout do registru oznámení podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, z toho důvodu, že žalovaná nemá registr oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech zřízen (dále jen „registr oznámení“ nebo „registr“). Žalovaná v rozhodnutí I. stupně uvedla, že předmětný registr vede dle § 13 uvedeného zákona příslušný evidenční orgán, kterým však žalovaný není. Především poukázala na skutečnost, že výčet evidenčních orgánů v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je taxativní a žalovaná v něm uvedena není. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky (dále též „vedoucí“) v napadeném rozhodnutí k odvolání uvedl, že nelze využít analogicky § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů tak, aby byla žalované založena povinnost zřídit registr oznámení a povinnost umožnit nahlížet veřejnosti do tohoto registru. Vedoucí v daném kontextu odkázal i na čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky. Uvedl, že žalovaná je státním orgánem, ale žádný předpis nestanoví, že by byla orgánem státní správy. S ohledem na předmět činnosti žalované ji nelze považovat za orgán státní správy ani za použití kritéria materiálního právního státu. Jestliže žalobce odkazoval na úmysl zákonodárce, lze o něm pouze spekulovat. Ačkoli zákon o střetu zájmů byl již sedmkrát novelizován, žádná z těchto novel evidenční orgán pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky nestanovila. Teprve nyní svědčí o změně postoje vlády a poslanců návrhy novely zákona projednávané Poslaneckou sněmovnou jako tisky č. 524, č. 556 a č. 564. Vedoucí je sice veřejným funkcionářem podle zákona o střetu zájmů, tento zákon se však na něj nevztahuje dle § 2 odst. 3 písm. a), b) a c) tohoto zákona, ale pouze na základě § 2 odst. 3 písm. c), a to z toho důvodu, že rozhoduje o odvoláních podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Pokud vedoucí Kanceláře prezidenta republiky vyplnil oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích za roky 2013 a 2014 a odevzdal je řediteli Odboru legislativy a práva, jednalo se o úkon nad rámec zákona o střetu zájmů a žalovaná se tím samozřejmě evidenčním orgánem nestala. II. Obsah žaloby a vyjádření žalované Žalobou podanou dne 21. 8. 2015 u zdejšího soudu napadl žalobce nadepsané rozhodnutí. Žalobce tvrdí, že správní rozhodnutí vychází z chybného právního názoru, že Kancelář prezidenta republiky není evidenčním orgánem dle § 14 odst. 1 zákon o střetu zájmů. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů ve spojení s § 124 odst. 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, veřejným funkcionářem. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je vedoucím zaměstnancem 4. stupně řízení v organizační složce státu, přičemž je minimálně splněna podmínka § 2 odst. 3 písm. c) zákona o střetu zájmu. Na uvedeného funkcionáře se proto bezpochyby vztahuje povinnost podat oznámení dle § 9 až 11 a § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů. Pokud existuje veřejný funkcionář s povinností podat oznámení, musí existovat i příslušný evidenční orgán, který vede registr oznámení. Žalobce souhlasí s vedoucím Kanceláře prezidenta republiky, že prostým jazykovým výkladem nelze dovodit, že by žalovaná byla evidenčním orgánem v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Dále ale poukazuje na judikaturu Ústavního soudu, že jazykový výklad je pouze prvotním způsobem pro přiblížení se k obsahu právní normy. Rovněž namítá, že mechanická aplikace právních norem bez zohlednění jejich smyslu a účelu činí z práva nástroj odcizení a absurdity (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Na základě teleologického a systematického výkladu zákona o střetu zájmů naopak dospívá k závěru, že bylo úmyslem zákonodárce, aby vedoucí Kanceláře prezidenta republiky měl „svůj evidenční orgán“. Bylo by totiž neúčelné, aby zákonodárce stanovil povinnost podat oznámení podle zákona o střetu zájmů a současně neměl v úmyslu zkonstruovat příslušný evidenční orgán. Takový výklad by odporoval principu racionálního zákonodárce, ke kterému se například vyjadřoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003-90. Pro správný výklad § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je nezbytné využít analogie (analogie legis), neboť se jedná o příklad mezery v právu. Nejbližším ustanovením je § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů. Jestliže se daná norma použije pro jiný ústřední orgán státní správy, nutně se musí použít i pro orgán státní správy, kterým je žalovaná. Žalovaná se ostatně za příslušný evidenční orgán považuje, protože převzala oznámení vedoucího Kanceláře prezidenta republiky za rok 2014, o čemž svědčí protokol ze dne 3. 4. 2015 a rozhodnutí Městského úřadu Uherské Hradiště ze dne 14. 5. 2015, č. j. MUUH-PO/35686/2015/VACM. Žalobce navrhuje, aby soud rozhodnutí obou stupňů zrušil a žalobci přiznal proti žalované právo na náhradu nákladů řízení. Ve vyjádření ze dne 13. 10. 2015 žalovaná uvádí, že výčet evidenčních orgánů v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je taxativní a jednoznačný, a proto nepřichází použití analogie v úvahu. Namítá, že meze použití analogie kladou rovněž čl. 3 a 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod. Pokud žalobce odkazuje na § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů, žalovaná oponuje, že Kancelář prezidenta republiky nepatří mezi ministerstva nebo jiné ústřední orgány státní správy, které vymezuje zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. Postavení a působnost Kanceláře prezidenta republiky jsou dány zákonem č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, z něhož ani při použití kritéria materiálního právního státu nelze dovodit, že je kancelář orgánem státní správy. Závěrem žalovaná uvádí, že mezeru v právu nelze překlenout výkladem, na základě něhož by byla založena nová působnost státního orgánu a jeho povinnosti. Pro tento závěr svědčí dokonce 3 návrhy novel zákona o střetu zájmů předložené Poslanecké sněmovně, které kromě jiného zaplňují i předmětnou mezeru zákona. Žalovaná proto navrhuje, aby soud žalobu zamítl. V replice ze dne 17. 2. 2016 žalobce poukazuje na § 2 odst. 2 zákona o Kanceláři prezidenta republiky, z něhož dovozuje, že kancelář zastupuje stát při výkonu veřejné správy a vykonává státní moc. Výkon státní moci potvrzuje, že kancelář je orgánem státní správy, a proto spadá pod § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Ačkoli je výčet v citovaném ustanovení taxativní, nevylučuje použití analogie, například ve smyslu usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. I. ÚS 2395/10. Uvedená analogie je v mezích čl. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny. Omezení státní moci zákonem je totiž jiným pojmem, než použití analogie. Výzvou ze dne 15. 10. 2015, č. j. 3A 102/2015-36, byl dle § 34 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), vyrozuměn Ing. V. M. o probíhajícím řízení. Zároveň byl vyzván ke sdělení ve lhůtě 14 dnů, zda bude v tomto řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné v řízení. Přípisem ze dne 10. 11. 2015 Ing. V. M. soudu sdělil, že se vzdává práv osoby zúčastněné na řízení. III. Posouzení žaloby Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Dne 27. 1. 2016 proběhlo u zdejšího soudu jednání. Žalobce, resp. jeho zástupce se z účasti na jednání omluvil s tím, že o jeho odročení nežádal. Žalovaná setrvala na svém návrhu i argumentech, zejména poukázala na čl. 2 odst. 3 Ústavy a na to, že odkazy žalobce na judikaturu i doktrínu podporují žalovanou v názoru, že v dané věci nelze analogie využít. Dále upozornila na posledn