4 As 26/2013 — Nejvyšší správní soud

10 A 101/2015- 33 - text  9 10 A 101/2015 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže, soudkyně Mgr. et Mgr. Lenky Bahýľové, Ph.D., a soudce Mgr. Aleše Sabola v právní věci žalobce: Statutární město Liberec, IČO: 00262978 sídlem nám. Dr. E. Beneše 1, Liberec proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí Na Poříčním právu 1, Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2015, č. j. MPSV-UM/2189/15/4S-LBK, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Žalobce se domáhá zrušení shora označeného rozhodnutí žalovaného, jakož i jemu předcházejícího usnesení Úřadu práce ČR – krajské pobočky v Liberci, Kontaktní pracoviště Liberec, ze dne 3. 4. 2015, č. j. 47209/2015/LIB (dále též jen „úřad práce“), jímž bylo rozhodnuto o ustanovení žalobce opatrovníkem (dále též jen „rozhodnutí úřadu práce“). Odvolání žalobce proti rozhodnutí úřadu práce žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl. Žalobce s ustanovením opatrovníkem nesouhlasil a má za to, že uvedená správní rozhodnutí jsou nezákonná a že jimi byl zkrácen na svých právech. 2. Žalobce s odkazem na § 32 odst. 2 písm. d), § 32 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jakož i s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (sp. zn. IV. ÚS 200/97) argumentuje, že nepřítomnému účastníkovi řízení musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv. Funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce. Jde tu o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení. Ustanovení opatrovníka účastníku řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření o tom, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení, a současně je zapotřebí zvažovat, zda není možno použít jiné opatření (sp. zn. I. ÚS 322/2000). Opatrovníka je pak třeba hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka. Pro řádný výkon funkce opatrovníka je vhodné ustanovit opatrovníkem osobu, která je z vlastní vůle ochotna a schopna tuto funkci vykonávat. 3. Žalobce namítá, že správní orgány postupovaly v rozporu s čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle kterého může každý činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2009, č. j. 4 Azs 19/2009 – 61, podle něhož s ustanovením opatrovníkem musí opatrovník alespoň konkludentně souhlasit. Vzhledem k tomu je nutné, aby usnesení o ustanovení opatrovníka bylo dostatečně odůvodněno a opatrovník tak měl možnost se seznámit s důvody tohoto postupu a zároveň zvážit, zda tuto funkci přijme. Z usnesení o ustanovení opatrovníkem sice přímo žádné povinnosti pro opatrovníka nevyplývají, nicméně je nepochybné, že s výkonem této funkce jsou již jisté povinnosti spojeny. Obdobně také v nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 (obec nelze ustanovit opatrovníkem proti její vůli). 4. Ustanovení opatrovníkem rozhodnutím správního orgánu klade na opatrovníka značné nároky. Ten by měl plnit své povinnosti zástupce v plném rozsahu jako např. zástupce smluvní. Zástupce smluvní však přebírá závazek zastupovat účastníka řízení na základě svého dobrovolného souhlasu vyjádřeného ve smlouvě. Obec jako územní samosprávný celek vykonává samostatnou a přenesenou působnost, plní řadu povinností stanovených právními předpisy a při současném nárůstu počtu případů, kdy je žalobce ustanovován opatrovníkem, nelze tuto agendu navíc odpovědně zvládnout. Žalobce není schopen dbát na ochranu práv a zájmů opatrovance a řádně hájit jeho zájmy a dostává se tak do situace, kdy bude třeba postupovat podle ust. § 32 odst. 7 správního řádu a ustanovit opatrovníkem někoho jiného. Žalobce odkazuje také na předchozí rozhodovací činnost Městského soudu v Praze, který opakovaně žalobci vyhověl v obdobných věcech (např. rozsudek MS v Praze ze dne 19. 8. 2011, č. j. 5 Ca 100/2009 - 34). 5. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Ve vyjádření k žalobě uvedl, že úřad práce neustanovil opatrovníka pouze z důvodu urychleného vyřízení, ale šlo o situaci, kdy nebyla splněna povinnost vyplývající z ustanovení § 21 odst. 1 písm. a) a písm. b) zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních službách“), a nebylo tak možné opětovně posoudit nárok a výši příspěvku na péči. V souladu s ustanovením § 21 odst. 3 zákona o sociálních službách může být při nesplnění povinností příspěvek odňat. Úřad práce shledal oprávněnou osobu za osobu neznámého pobytu, které se nedaří prokazatelně doručovat písemnosti. Za situace, kdy nelze použít § 32 odst. 3 správního řádu a úřadu práce nebyla známa žádná osoba, která by oprávněně mohla být ustanovena opatrovníkem pro správní řízení, proto stanovil žalobce veřejným opatrovníkem. 6. Způsobilost být veřejným opatrovníkem má obec, ve které má opatrovanec bydliště. Platí, že jmenování veřejného opatrovníka není vázáno na jeho souhlas podle § 471 odst. 3 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. z.“). Výkon funkce veřejného opatrovníka je výkonem státní správy v rámci přenesené působnosti obce podle § 149b zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Správní řád v § 32 odst. 2 taxativně upravuje situace, kdy opatrovníka ustanoví správní orgán, přičemž platí, že opatrovníkem je ustanovena osoba, u které je ten, komu se opatrovník ustanovuje v péči, anebo jiná vhodná osoba. Tato osoba je povinna funkci veřejného opatrovníka přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Správní řád tedy výslovně nezakotvuje možnost správního orgánu ustanovit opatrovníkem obec jako veřejného opatrovníka, avšak užitím argumentu per analogiam legis k tomuto závěru dle žalovaného dospějeme. K tomu žalovaný odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2011, č. j. 8 As 22/2011-78, podle něhož ustanovení opatrovníka podle § 32 odst. 4 správního řádu není podmíněno předchozím souhlasem ustanovované osoby. 7. Podle žalovaného úřad práce při ustanovení žalobce opatrovníkem postupoval v souladu s právními předpisy. Podle § 2 odst. 2 zákona o obcích obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, a proto není v souladu se zákonem odmítnutí hájit zájmy občanů obce z důvodu vytíženosti a nezvládání této agendy. 8. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného odmítá, že by byl ustanoven veřejným opatrovníkem podle § 471 o. z. ve vazbě na ustanovení § 149b zákona o obcích, jelikož má za to, že jde o jiný institut opatrovnictví, k jehož ustanovení je oprávněn příslušný soud na základě pravomocného usnesení soudu. Žalobce byl ustanoven opatrovníkem podle § 32 odst. 2 správního řádu. 9. K odkazu žalovaného na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2011, č. j. 8 As 22/2011, žalobce namítá tu skutečnost, že tímto rozsudkem je jasně stanoveno, že obec „může“ být ustanovena opatrovníkem, nikoli „musí“. Žalobce má za to, že tento konkrétní případ, není případem, kdy je obec oprávněně ustanovena opatrovníkem a to z toho důvodu, že z usnesení nevyplývá, jak důkladně se správní orgány zabývaly zjišťováním pobytu účastníka řízení, nejsou zde uvedeny rozhodné skutečnosti o řádném prošetření všech možností ustanovení osoby, jež by z vlastní vůle byla ochotna a schopna funkci opatrovníka vykonávat, kdy je třeba hledat opatrovníka především v okruhu blízkých osob. 10. Tvrzení žalovaného, že žalobcovo odmítání ustanovení opatrovníkem není v souladu s § 2 odst. 2 zákona o obcích, žalobce odmítá a cituje z nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 27/2000. Žalobce vykonává samostatnou a přenesenou působnost, plní řadu povinností stanovených právními předpisy a při současném nárůstu případů opatrovnictví není schopen tuto agendu odpovědně zvládnout. Nelze tedy po žalobci spravedlivě žádat, aby nad rámec povinností vyplývajících mu z právních předpisů vykonával výslovně neuložené činnosti. Podle žalobce je zřejmé, že nelze ustanovit osobu, která si je vědoma skutečnosti, že není schopna dbát a chránit zájmy opatrovance a tudíž nemůže být pro výkon funkce opatrovníka vhodnou osobou. Žalobce se domnívá, že ustanovením osoby, která tuto funkci nevykonává, jde proti smyslu a účelu institutu opatrovnictví a zájmům opatrovance, jelikož již v průběhu řízení tato osoba musí být nahrazena jinou vhodnou osobou. 11. Pokud žalovaný uvedl, že se jednalo o osobu neznámého pobytu, jíž se prokazatelně nedařilo doručovat, žalobce odkazuje na právní věty II a III rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 7 As 130/2012 – 29, a sice: II. Instituty doručování veřejnou vyhláškou nebo ustanovení opatrovníka (a doručování písemností jemu) jsou koncipovány jako krajní p