1 As 28/2014 — Nejvyšší správní soud

6 A 234/2017- 145 - text 23 6 A 234/2017 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové, Ph.D., ve věci žalobce: České dráhy a.s., IČ: 70994226, se sídlem v Praze 1, Nábřeží L. Svobody 1222 zastoupený advokátem JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M. (C.J.), se sídlem v Praze 1, Křižovnické náměstí 193/2 proti žalovanému: Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře, se sídlem v Praze 1, Myslíkova 171/31 o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 23. 10. 2017, čj. UPDI-1370/17-OPDI-OPDI/VE, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: [1] Žalobce napadl shora uvedené správní rozhodnutí předsedy žalovaného (dále také jen „předseda Úřadu“), kterým byl zamítnut jeho rozklad a potvrzeno rozhodnutí žalovaného (dále také jen jako „Úřad“) ze dne 17. 8. 2017, čj. UPDI-1370/17-OPDI-OPDI/VE. Ve správním řízení byla pravomocně odložena žádost žalobce podle ust. § 43 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „správní řád“), jíž se žalobce domáhal provedení testu hospodářské vyváženosti na trati Praha- Brno – st. hr., a to podle zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o drahách“, v případě uvádění různého znění tohoto zákona, pak je zákon č. 319/2016 Sb., který zákon o drahách novelizoval s účinností od 1. 4. 2017 dále uváděn jako „novela“, znění zákona o drahách účinné do 1. 4. 2017 pak je označováno jako „starý zákon o drahách“, znění zákona po nabytí účinnosti novely pak pro zjednodušení jako „nový zákon o drahách“). [2] Žalobce napadl rozhodnutí v celém rozsahu, domáhaje se jeho zrušení, včetně zrušení prvostupňového správního rozhodnutí, a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. V žalobě uplatnil tyto žalobní body, jimiž je soud při svém přezkumu vázán. [3] Žalobce uvádí, že v rozkladu předně poukazoval na skutečnost, že i sám Úřad označil v prvoinstančním rozhodnutí za jednoznačné, že test hospodářské vyváženosti a přidělování kapacity jsou dva samostatné a od sebe odlišné procesy, přesto dané přechodné ustanovení novely následně aplikoval i na test hospodářské vyváženosti. Podle žalobce z příslušného přechodného ustanovení nijak neplyne, že by se mělo vztahovat nejen na přidělování kapacity jako takové, ale též na další (odlišné) procesy, které přidělováním kapacity nejsou, a považuje takovou aplikaci za nepřípustně širokou. Podle názoru žalobce správní úřady aplikují přechodné ustanovení novely na proces, který výslovně označují za odlišný od procesu přidělování kapacity, a postupují tak navzdory tomu, že dané přechodné ustanovení novely výslovně upravuje výhradně jen právní režim, kterým se v roce 2017 bude řídit proces „přidělování kapacity", když test hospodářské vyváženosti přidělováním kapacity není. Skutečnost, že by se dané přechodné ustanovení novely mělo aplikovat také na procesy, které s přidělováním kapacity jen pojí nějaká souvislost, ale které jsou od přidělování kapacity odlišné, z daného ustanovení nijak neplyne. Znění příslušného přechodného ustanovení novely se vztahuje „na přidělování kapacity". [4] Dále žalobce namítá, že závěry Úřadu vyjádřené v prvoinstančním rozhodnutí by bylo možné ve stejném rozsahu vztáhnout také na test hlavního (převažujícího) účelu, čemuž předseda Úřadu nepřisvědčil, kdy ani k tomuto testu není příslušný, a poukazuje na důvodovou zprávu k novele. Závěr předsedy Úřadu, že Úřad není v roce 2017 příslušný ani k provedení testu hlavního (převažujícího) účelu, a že test hlavního (převažujícího) účelu je dle legislativy EU pouze fakultativní (a nikoli obligatorní), jsou podle názoru žalobce v rozporu zejména se směrnicí č. 2012/34/EU a prováděcím nařízením č. 869/2014; předseda Úřadu pak nesprávně interpretuje přechodná ustanovení novely. [5] Dále žalobce uvedl, že test hlavního (hospodářského) účelu je podle článku 10 odstavec 3 směrnice č. 2012/34/EU a prováděcího nařízení č. 869/2014 obligatorní povahy, a členské státy jsou povinny provedení tohoto testu umožnit. Otázka, zda je příslušná osobní doprava „mezinárodní", a zda tudíž určitému dopravci svědčí právo na přístup k dopravní infrastruktuře v jiném členském státě EU, než ve kterém je usazen, je podstatná (žalobce odkazuje na důvodovou zprávu k zákonu č. 134/2011 Sb., který implementoval směrnici č. 2007/58/ES (jejíž ustanovení týkající se obou testů jsou obsahově shodná s nynější směrnicí č. 2012/34/EU) a daný test výslovně zakotvil do § 34j starého zákona o dráhách). „Mezinárodní osobní dopravou" se ve smyslu článku 3 bodu 5 směrnice č. 2012/34/EU rozumí taková osobní doprava, při které je jednak překračována alespoň jedna státní hranice členského státu EU, a která dále splňuje i následující kritéria: (a) Nejméně jednu hranici členského státu by měly překročit všechny vozy příslušného vlaku, který obsluhuje danou trasu (přičemž jinak může daný vlak být spojen nebo rozdělen a jeho jednotlivé části mohou mít různá místa původu nebo určení); a dále (b) Hlavním (resp. převažujícím) účelem dané dopravy by měla být přeprava cestujících mezi stanicemi umístěnými v různých členských státech EU. V tomto ohledu by zastávky umístěné na vnitrostátních úsecích dané mezinárodní trasy měly být pouze doplňující k příslušné službě na trase překračující hranice členských států (srov. např. bod (18) preambule směrnice č. 2012/34/EU nebo bod (2) preambule prováděcího nařízeni č. 869/2014). Závěr, že test hlavního (převažujícího) účelu je obligatorní povahy, je rovněž vyjádřen v odborné literatuře, vyplývá také například z materiálů vydaných organizací Independent Regulators Group - Rail, která sdružuje příslušné nezávislé regulatorní orgány v oblasti železniční dopravy (tj. veřejnoprávní subjekty analogické k Úřadu). Závěr předsedy Úřadu o tom, že fakultativnost testu hlavního (převažujícího) účelu plyne ze článku 11 směrnice č. 2012/34/EU, je z těchto důvodů podle názoru žalobce nesprávný. Článek 11 směrnice č. 2012/34/EU upravuje výhradně jen možnost členských států umožnit provádění testu hospodářské vyváženosti, neupravuje ale test hlavního (převažujícího) účelu. [6] Žalobce dále nesouhlasí se závěrem, že se v České republice v období od 1. 4. 2017 do konce roku nebude provádět ani jeden ze dvou testů, což předseda Úřadu dovozuje zejména s odkazem na důvodovou zprávu k novele. Z definice testu hlavního (převažujícího) účelu, obsažené v článku 2 bodu 2) prováděcího nařízení č. 869/2014, naopak fakultativnost nijak neplyne. Žalobce má za to, že příslušná pasáž důvodové zprávy k novele, na které předseda Úřadu tento svůj výklad zakládá, se nijak nezabývá právním režimem ani jednoho ze dvou testů, kdy se daná pasáž zabývá pouze přezkumnými procesy přidělování kapacity dráhy, jejichž prostřednictvím se provádí přezkum činnosti přídělce kapacity. Mezi takové přezkumné procesy se podle názoru žalobce řadí jednak (i) přezkum zákonnosti prohlášení o dráze dle § 34e nového zákona o dráhách, a dále (ii) přezkum, zda je rozsah přidělené kapacity nebo postup při jejím přidělení v souladu se zákonem, dle § 34f nového zákona o dráhách. Starý zákon o dráhách upravoval analogické procesy v ustanoveních § 34g odst. 1, resp. § 34g odst. 2. Žalobce je přesvědčen, že příslušná pasáž důvodové zprávy se vztahuje na právní režim těchto přezkumných procesů, upravených ve vzájemně si kolidujících ustanoveních starého a nového zákona o dráhách, což žalobce dovozuje především na základě samotného znění čl. II odst. 5 novely. Žalobce má za to, že část důvodové zprávy, ve které se uvádí, že „( ... ) přezkum už bude prováděn podle nových pravidel", vysvětluje toto přechodné ustanovení novely, a konstatuje, že se v roce 2017 uplatní „přezkum činnosti přídělce kapacity" dle § 34e a § 34f nového zákona o dráhách. Poslední věta příslušné pasáže důvodové zprávy, ve které se pak uvádí, že „[p]ouze přezkumná řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti zákona se dokončí podle dosavadních předpisů", následně dle názoru vysvětluje, že řízení zahájená dle § 34g odst. 1 a odst. 2 starého zákona o dráhách (tj. řízení analogická k § 34e a § 34f nového zákona o dráhách) se dokončí dle dosavadních předpisů. Žalobce má za to, že tento dovětek v důvodové zprávě není samoúčelný. Přechodné ustanovení čl. II odst. 5 novely totiž upravuje právní režim, který se na přidělování kapacity uplatní „v roce 2017". Novela ale nabyla účinnosti až 1. 4. 2017. Žalobce má za to, že oba testy nejsou „přezkumnými řízeními" v pravém smyslu tohoto pojmu, neboť neprobíhá žádný „přezkum" úkonu, který už učinil jiný subjekt (soukromoprávní nebo veřejnoprávní). Naopak je jejich prostřednictvím spíše posuzováno, zda jsou nebo nejsou splněna zákonná kritéria pro založení práva na přístup k dopravní infrastruktuře. Zatímco tedy oba testy jsou v zásadě nezávislé na před