5 As 177/2016 — Nejvyšší správní soud

10 Af 75/2016- 89 - text 18 10Af 75/2016 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobkyně: NET and GAMES a.s., IČO: 283 30 633 sídlem Bednářova 621/29, 619 00 Brno zastoupena advokátem JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA sídlem Lidická 710/57, 602 00 Brno proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 252/15, 118 00 Praha 1 za účasti: město Boskovice, IČO: 002 79 978 sídlem Masarykovo nám. 4/2, 680 18 Boskovice o žalobě proti rozhodnutí ministra financí č. j. MF-278/2016/34-11 z 3. 10. 2016 takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. IV. Osoba zúčastněná nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí 1. Žalovaný rozhodnutím č. j. MF-278/2016/34-6 z 11. 3. 2016 podle § 33 odst. 1 tehdy účinného zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „loterijní zákon“), zrušil svá rozhodnutí č. j. MF-39185/2012/34 ze 7. 6. 2012 a č. j. 34/67927/3/2009 z 2. 11. 2009, obě v části týkající se celkem tří povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3) téhož zákona, prostřednictvím systémů Centrálního loterního systému MULTI LOTO nebo KAJOT VLT, na adresách Plačkova 615/45 a Otakara Kubína 21 v městu Boskovicích. Zrušení povolení žalovaný odůvodnil jejich rozporem s obecně závaznou vyhláškou (dále jen „OZV“) města Boskovic č. 2/2015 (dále též „vyhláška“), která s účinností od 1. 1. 2016 zakázala na celém území obce provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), 1), m) a n) zákona o loteriích a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 téhož zákona. 2. Ministr financí v žalobou napadeném rozhodnutí zamítl žalobkynin rozklad proti rozhodnutí žalovaného. K námitkám upozorňujícím na vady vyhlášky uvedl, že dozor nad OZV obcí nespadá do působnosti žalovaného, ale do působnosti Ministerstva vnitra, které je oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na jejich zrušení. Žalovaný tedy není oprávněn jejich zákonnost přezkoumávat a platnou a účinnou OZV je povinen aplikovat, dokud nebude soudem zrušena. S odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 a Pl. ÚS 29/10 ministr zdůraznil, že zrušením dotčených povolení v zájmu ochrany veřejného pořádku dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu, které mají obce bez ohledu na § 50 odst. 4 loterijního zákona, přičemž u provozovatelů videoloterijních terminálů nelze hovořit o legitimním očekávání spočívajícím v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím OZV obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny nebo zrušení právních předpisů, včetně těch podzákonných. Naopak si musejí být vědomi existence § 43 loterijního zákona, podle nějž mohou být povolení zbaveni, nastanou-li později okolnosti vylučující provoz daných zařízení. II. Žaloba 3. Žalobkyně předně namítla, že žalovaný neměl k vyhlášce města Boskovic vůbec přihlížet, protože u zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále jen „zákon č. 300/2011 Sb.“), jenž byl podkladem pro její vydání, nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES z 20. 7. 1998 (dále jen „směrnice 98/34/ES“). Loterijní zákon je nutno považovat za normu technického charakteru, neboť splňuje definiční znaky uvedené v článku 1 odst. 9 této směrnice. Na to upozorňovala žalobkyně již v průběhu správního řízení, aniž by se však dočkala jakékoli odezvy ze strany správních orgánů. Loterní zákon je podle žalobkyně normou technického charakteru. Žalobkyně je přesvědčena, že notifikačnímu procesu měl být podroben zákon jako celek, nikoli pouze jeho některá ustanovení. V této souvislosti připomněla čl. 8 směrnice 98/34/ES a poukázala na skutečnost, že i sám správní orgán v jiných správních řízeních uznal, že v rámci pozměňovacích návrhů došlo k výraznému rozšíření předloženého návrhu, z čehož dovodil, že v daném případě byly splněny podmínky pro postup zmiňovaný právě v čl. 8 směrnice. 4. Žalobkyně rozporuje argumentaci žalovaného, že OZV obstojí i samostatně bez zmocnění zákonem č. 300/2011 Sb. Žalobkyně se domnívá, že pokud judikatura dovodila, že OZV k regulaci loterií je možné vydat na základě obecného zmocnění uvedeného v § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „obecní zřízení“), tak tento výklad popřel zákonodárce vytvořením zvláštního zmocnění v § 50 odst. 4 loterního zákona. Z předpokladu rozumného zákonodárce lze dovodit, že zákonodárce nemá v úmyslu vydávat duplicitní pravidla. Vytvořením takového pravidla tedy zákonodárce konstatoval, že takové pravidlo zde předtím neexistovalo. 5. Žalobkyně dále odkazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) č. 65681/13 z 13. 1. 2015 ve věci Vékony proti Maďarsku, z nějž dovozuje, že v případě, kdy stát ruší povolení umožňující výkon podnikatelské činnosti, musí zároveň stanovit dostatečně dlouhé přechodné období umožňující podnikatelům přizpůsobit se novému stavu. Ve světle výše uvedeného žalobkyně zastává názor, že při vydávání OZV mělo být zohledněno, že je žalobkyně držitelkou platného povolení nabytého v dobré víře. Kromě toho v případě nedostatečného zajištění ochrany investic nebudou subjekty motivovány k jejich vynakládání, v daném odvětví mimo jiné k vynakládání investic do vývoje takového systému, který snižuje pravděpodobnost případných negativních sociálních dopadů na společnost. Vyhláška přitom neobsahovala dostatečně dlouhé přechodné období ve smyslu shora citované judikatury ESLP. Příslušný správní orgán pak toto pochybení neodstranil, ačkoli mohl sám rozhodnout tak, že se povolení ruší v přiměřené lhůtě od právní moci rozhodnutí, čímž by byla dostatečně respektována lidská práva a základní svobody vyjádřená Úmluvou. 6. Toto přesvědčení opírá žalobkyně rovněž o rozhodovací činnost SDEU, zejména o rozhodnutí z 11. 6. 2015 ve věci C-98/14, Berlington Hungary, kde se taktéž hovoří o nutnosti dostatečně dlouhého přechodného období a o institutu legitimního očekávání. Žalobkyně tvrdí, že ani zákonodárce, ani žalovaný nepostupovali v souladu s těmito východisky, v důsledku čehož došlo k zásahu do její právní jistoty a ochrany jeho legitimního očekávání, jakož i do práva na vlastnictví ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie jakož i ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod. V dané věci bylo legitimní očekávání ještě podpořeno tím, že povolení jsou příslušnými správními orgány vydávána na čím dál kratší dobu, což v žalobkyni vzbudilo důvěru, že správní orgán má dostatečně zmapovanou obecní normotvorbu, aby mohl předvídat, v jakém časovém horizontu nebudou povolení rušena. Za potřebné přechodné období přitom nelze považovat dobu trvání řízení o zrušení povolení, jednak kvůli jeho nepředvídatelnosti, jednat kvůli tomu, že rozhodnutí má být vydáno „bezodkladně“, a pokud tak správní orgán neučiní, poruší svou povinnost, z čehož nemůže mít prospěch v podobě zhojení absence přechodného období. 7. Ke svému legitimnímu očekávání žalobkyně doplnila, že žalovaný nahlíží na věc z dnešního pohledu, avšak povolení byla vydána v roce 2009, kdy neexistovala ani pozdější judikatura, ani zákon č. 300/2011 Sb. Žalobkyně tedy nemohla tušit, že se zcela změní poměry a její povolení bude možné zrušit v řádu měsíců. Z těchto skutečností vycházela při plánování své podnikatelské strategie a do zařízení na dotčených adresách investovala značné finanční prostředky. Podle žalobkynina přesvědčení je třeba vždy zvažovat veškeré okolnosti věci. Žalovaný v současné době vydává povolení nikoli na dlouhou dobu, ale zpravidla pouze na rok, a jeho povinností je již při vydávání povolení zvážit, zda se blíží účinnost nějaké OZV. Ta je ostatně právním předpisem, a jednou ze základních podmínek pro to, aby jeho adresát byl schopen dodržovat nová pravidla, je informovanost o obsahu normy. Z obecně přijímaných pravidel normotvorby vyplývá, že u každého právního předpisu je třeba stanovit dostatečnou legisvakanční lhůtu, během níž se mohou adresáti normy na změnu právní úpravy připravit. To v dané věci splněno nebylo. 8. Žalobkyně dále namítla nerespektování hierarchie právních norem. Vzhledem k množství obcí na území České republiky nelze z pouhého mlčení Ministerstva vnitra jakožto dozorového orgánu dohlížejícího nad zákonností normotvorby územních samosprávných celků dovozovat, že by OZV byla v souladu se zákonem. Vzhledem k tomu, že v průběhu předchozího správního řízení žalobkyně vznesla relevantní důvody zakládající nezákonnost a neústavnost vyhlášky, stalo se řešení této otázky zásadním podkladem pro řízení. Žalovaný si pak tuto otázku nebyl oprávněn posoudit sám, ný