8 Afs 78/2006 — Nejvyšší správní soud

8 A 161/2018- 68 - text 19 8 A 161/2018 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Andrey Veselé ve věci žalobce proti žalovanému osoba zúčastněná na řízení Hlavní město Praha se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 01 Praha 1 zastoupené advokátem JUDr. Martinem Janouškem, advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4 Ministr vnitra se sídlem Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7 XX, nar. XX trvale bytem XX zastoupená Mgr. Alenou Žežulkovou, advokátkou se sídlem Vodičkova 20, 110 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 8. 2018, č. j. MV-93636-3/SO-2018, takto: I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 8. 2018, č. j. MV-93636-3/SO-2018, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu jednání. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Základ sporu 1. Napadeným rozhodnutím žalovaného (ministra Jana Hamáčka) ze dne 29. 8. 2018, č. j. MV-93636-3/SO-2018 (dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo rozhodnuto o rozkladu podaném XX, proti souhlasu ministra vnitra (Lubomíra Metnara) ze dne 21. 6. 2018 (dále dle kontextu jen „souhlas“). Napadeným souhlasem ministr vnitra (Lubomír Metnar) vyslovil souhlas s odvoláním XX z pozice ředitelky Magistrátu hlavního města Prahy ve smyslu § 72 odst. 3 písm. b) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen „ZHMP“). Ve výrokové části napadeného rozhodnutí bylo o rozkladu rozhodnuto tak, že souhlas ministra vnitra (Lubomíra Metnara) ze dne 21. 6. 2018 byl zrušen a současně bylo zastaveno řízení o udělení souhlasu s odvoláním XX, z funkce ředitelky Magistrátu hlavního města Prahy. Rovněž bylo rozhodnuto, že souhlas ministra vnitra podle § 72 odst. 3 písm. b) ZHMP, nebyl udělen. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného 2. Proti napadenému rozhodnutí brojí Hlavní město Praha žalobou ze dne 18. 10. 2018. Tvrdí, že napadené rozhodnutí je nicotné či přinejmenším nezákonné. 3. Nicotnost napadeného rozhodnutí spatřuje ve skutečnosti, že ministr vnitra Jan Hamáček byl absolutně nepříslušný k vydání napadeného rozhodnutí, odvolané ředitelce nesvědčila možnost podat rozklad proti souhlasu a souhlas samotný není rozhodnutí ve správním řízení podléhající správnímu přezkumu, ale faktický úkon. Zároveň žalobce poukazuje, že napadené rozhodnutí závažným způsobem zasáhlo do žalobcova práva na samosprávu a rovněž představuje narušení dělby moci, neboť prohlášení o tom, že (ne)došlo k odvolání XX po právu může učinit pouze nezávislý soud, a nikoliv orgán moci výkonné. 4. Žalobce namítá, že vyslovení souhlasu není dle § 9 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), postupem správního orgánu, jehož účelem je vydat rozhodnutí, kterým se mění práva ředitele Magistrátu hlavního města Prahy. Takové tvrzení žalovaného je dle žalobce nesprávné a nezákonné. Souhlas s odvoláním nijak nemění rozsah práv a povinností odvolávané osoby, neboť úprava právních poměrů vedoucího úřadu nastává až okamžikem odvolání z funkce. K odvolání přitom nemusí vůbec dojít, například jsou-li závažná pochybení vedoucího úřadu mezitím zhojena. 5. V této souvislosti žalobce dále uvádí, že napadené rozhodnutí nesprávně interpretuje čl. 101 odst. 4 Ústavy. Podle mínění žalobce zákonodárce úpravu odvolání z funkce konstruoval tak, že proces odvolání z funkce vyžaduje souhlas obou složek veřejné správy (státní správy i územní samosprávy). Rozhodnutí primátorky žalobce, která zastupuje žalobce navenek v rámci činností v samostatné působnosti (zde v oblasti zaměstnávání úředníků územního samosprávného celku) je doplněno o souhlas ministra vnitra reprezentujícího státní správu. Souhlas s odvoláním slouží coby odraz používaného modelu organizace veřejné správy. Žalobce uvádí, že na taková jednání se správní řád ve smyslu ustanovení § 1 odst. 3 správního řádu vůbec nepoužije. Dle jeho názoru postavení územního samosprávného celku coby nezávislé veřejnoprávní korporace vylučuje vrchnostenský vztah mezi samosprávou a státní správou. 6. Žalobce dále tvrdí, že v případě souhlasu jde o tzv. faktický úkon, jak je popsán doktrínou správního práva. Faktický úkon neukládá svému adresátovi povinnost určitým způsobem jednat. Naopak, při absenci faktického úkonu jednat nelze, což by v tomto konkrétním případě zakládalo neplatnost následné změny práv a povinností mezi žalobcem coby adresátem faktického úkonu a odvolanou ředitelkou. Teprve samotné právní jednání žalobce – odvolání z funkce – upravuje vzájemné právní vztahy mezi ním a XX. Žalobce pak doplňuje, že souhlas představuje faktický úkon (nikoli úkon právní), který je hmotněprávní podmínkou pro určité právní úkony tam, kde to právní předpisy stanoví. Souhlas ministra vnitra je tak svým způsobem potvrzením o naplnění hypotézy v § 12 odst. 1 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků (dále jen „zákon o úřednících“) za státní správu. 7. Žaloba se dále vyjadřuje k právní úpravě postavení ředitele Magistrátu hlavního města Prahy. V tomto ohledu ji přirovnává k podobné úpravě obsažené v § 61 odst. 3 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (dále jen „krajské zřízení“). Tato úprava shodně vyžaduje souhlas ministra vnitra v případě, že se hejtman kraje rozhodne odvolat ředitele krajského úřadu z důvodů uvedených v § 12 odst. 1 zákona o úřednících. Žalobce poukazuje na případ odvolání ředitele Krajského úřadu Olomouckého kraje z roku 2013, ke kterému předkládá informace získané na základě žádosti o poskytnutí informací od Olomouckého kraje. Z nich vyplývá, že Olomoucký kraj (resp. jeho hejtman) v dané věci nedisponuje žádným rozhodnutím o udělení souhlasu k odvolání ředitele tamního krajského úřadu, neboť ministr vnitra vyjádřil souhlas s odvoláním prostřednictvím prostého přípisu. Žalobce rovněž poznamenává, že praxe u jmenování vedoucího úřadu do funkce vždy probíhala prostřednictvím faktického úkonu. Tímto způsobem byli do své funkce jmenováni i předchozí ředitelé Magistrátu hlavního města Prahy až do roku 2004, a to včetně samotné XX, která povahu souhlasu se jmenováním coby faktického úkonu nikdy nezpochybňovala, nikdy nenamítala a nikdy se nedožadovala vedení správního řízení a vydání souhlasu se svým jmenováním do funkce ve formě správního rozhodnutí. 8. Žaloba se dále vyjadřuje ke skutečnostem uvedeným v rozkladu XX, a sice že postup dle správního řádu je nezbytný, zákonný a byl řádně v minulosti následován v případě odvolání tajemnice Úřadu městské části Praha – Šeberov. Odvolaná ředitelka ovšem dle žalobce záměrně nedodává, že takový postup v uvedeném případě sama vytvořila. Žalobce je přesvědčen, že odvolaná ředitelka vytvořila uvedenou správní praxi, včetně opakované interakce s Odborem veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra v rámci opakovaně podávaných „odvolání“ proto, aby v případě, že se primátorka rozhodne odvolanou ředitelku z funkce pro porušení zákonem stanovených povinností skutečně odvolat, tento proces v maximální možné míře ztíží a protáhne. Připuštěním správního řízení ve věci žádosti o vyslovení souhlasu podle žalobce nezbytně dojde také k výrazným průtahům, které mohou ohrozit samotnou možnost vedoucího úřadu vůbec někdy odvolat. Odkazovaný případ odvolání tajemnice Úřadu městské části Praha – Šeberov z funkce je toho ukázkou. Pokud vydání prvoinstančního nepravomocného rozhodnutí ve věci mohlo trvat bezmála sedm měsíců (a pravomocné rozhodnutí déle než rok), nezbývá než konstatovat, že možnost primátorky jakkoli adekvátně reagovat na zjištěná závažná porušení zákonem stanovených povinností odvolané ředitelky, která představovala výrazný zásah do fungování a důvěryhodnosti žalobce, by jí byla zcela odebrána. Odvolaná ředitelka naproti tomu může bez omezení dále pokračovat v porušování zákonem stanovených povinností, neboť podmínkou odvolání z funkce je předchozí vyslovení souhlasu ministra vnitra. Obdobně platí, že pokud správní řízení postihnou průtahy, může dojít k propadnutí prekluzivní lhůty uvedené v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících. K odvolání z funkce vedoucího úřadu lze podle mínění žalobce přistoupit pouze v případě, že vedoucí úřadu závažným způsobem porušil některou ze svých zákonem stanovených povinností nebo se dopustil nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců před odvoláním z funkce. Žalobce připomíná, že souhlas s odvoláním vedoucího úřadu musí být vysloven ještě před sdělením odvolání z funkce danému vedoucímu úřadu. 9. Žalobce primárně tvrdí, že z výše uvedených důvodů je napadené rozhodnutí nicotné, ovšem pro případ, že by soud dospěl k závěru, že tomu tak není a souhlas představuje rozhodnutí vydávané postupem ve správním řízení, namítá, že napadené rozhodnutí trpí nezákonností. Dle žalobce napadené rozhodnutí stále nebylo vydáno v souladu s § 92 odst. 1 správního řádu a § 152 odst. 5 a odst. 6 písm. b) správního řádu, neboť rozklad byl podán odvolanou ředitelkou, tedy osobou, která