9 As 19/2019 — Nejvyšší správní soud

8 A 51/2018- 94 - text 8 8 A 51/2018 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudce Vadima Hlavatého a soudkyně Pavly Klusáčkové ve věci žalobce: České dráhy, a.s., IČO 70994226 se sídlem Nábřeží Ludvíka Svobody 1222, Praha 1 proti žalovanému: Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře se sídlem Myslíkova 171/31, Praha 1 za účasti: 1) Integrovaná doprava Středočeského kraje, příspěvková organizace, IČO 05792291 se sídlem Sokolovská 100/94, Praha 8 2) Správa železnic, státní organizace, IČO 70994234 se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1 3) Středočeský kraj, IČO 70891095 se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 4) Pardubický kraj, IČO 70892822 se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 1. 2. 2018, č. j. UPDI-279/17-OPEP-SPR/VE, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Obsah žaloby 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo k rozkladu žalobce dle § 152 odst. 6 písm. a) s přihlédnutím k § 152 odst. 5 a § 90 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) zrušeno rozhodnutí žalovaného 13. 10. 2017, č. j. UPDI-1285/17-OPDI-SPR/MM (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“; pozn. na tomto rozhodnutí je uvedeno chybné datum 13. 9. 2017) a řízení bylo zastaveno dle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť žádost zúčastněné osoby 2) se stala zjevně bezpředmětnou. Prvostupňovým rozhodnutím bylo vyhověno žádosti zúčastněné osoby 2) jakožto provozovatele dráhy o schválení návrhu změny plánu omezení provozování dráhy na měsíc listopad 2017 (dále jen „předmětný plán“). 2. V žalobě žalobce předně uvedl námitku, že byla porušena podmínka nezávislosti rozhodování žalovaného. Dle § 3 odst. 2 zákona č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, je žalovaný při výkonu své působnosti nezávislý, postupuje nestranně a řídí se přitom pouze zákony a jinými právními předpisy. Toto ustanovení transponuje čl. 55 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU (dále jen „směrnice 2012/34“), dle něhož je vnitrostátní regulační subjekt pro železniční odvětví […] samostatným orgánem, který je, pokud jde o organizaci, funkce, hierarchii a rozhodování, právně odlišný od jakéhokoli jiného veřejnoprávního nebo soukromého subjektu a je na něm nezávislý […] Tento subjekt je dále funkčně nezávislý na kterémkoli příslušném orgánu, který se účastní uzavírání smlouvy na veřejné služby. 3. Žalobce uvedl, že členy rozkladové komise žalovaného jsou mimo jiné zaměstnanci Ministerstva dopravy a Drážního úřadu, čímž byla porušena nezávislost rozhodování žalovaného, neboť oba zmíněné orgány jsou veřejnoprávními subjekty, na nichž má být žalovaný nezávislý. Ministerstvo dopravy je také orgánem, který se podle § 4 odst. 2 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, účastní uzavírání smlouvy na veřejné služby ve smyslu čl. 55 odst. 1 směrnice 2012/34. Nadto bylo Ministerstvo dopravy účastníkem předmětného řízení. To vše pak zavdává vážné pochybnosti o nezávislosti žalovaného. 4. Dále žalobce nesouhlasil s odůvodněním napadeného rozhodnutí, které zrušilo prvostupňové rozhodnutí a zastavilo řízení s tím, že by žalovaný nestihl vydat rozhodnutí o rozkladu (míněno případné meritorní rozhodnutí) tak, aby nabylo právní moci před 1. 11. 2017. Tento postup je v rozporu s veřejným zájmem na údržbě, opravě a modernizaci dráhy [§ 20 odst. 1 a 2 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění do 14. 1. 2020 (dále jen „zákon o dráhách“)] a rovněž se zájmem provozovatele dráhy, dopravců i objednatelů veřejných služeb v přepravě cestujících. 5. Účastnící řízení před žalovaným se na samotném omezení provozování dráhy shodli, načež byl předmětný plán předložen žalovanému ke schválení. Jestliže žalovaný během řízení o rozkladu zjistil, že by rozhodnutí o rozkladu nebylo včas v právní moci, měl vyzvat účastníky řízení k vyjádření, zda souhlasí s posunutím účinnosti předmětného plánu, a nikoli jej bez dalšího neschválit (zastavit řízení). 6. Konečně žalobce namítal, že součástí prvostupňového rozhodnutí mělo být stanovení podmínky, že se předmětný plán schvaluje pouze v případě, že žalobce (či jiný dopravce) bude reálně schopen zajistit náhradní autobusovou dopravu (dále jen „NAD“) po dobu omezení provozování dráhy, neboť žalobce měl s tímto v minulosti problémy. V souvislosti s tím žalobce žádal, aby soud zrušil také prvostupňové rozhodnutí. S ohledem na to, že soud považuje tento žalobní bod za zcela bezpředmětný (viz níže v části Posouzení žaloby soudem), vypustil obsáhlou argumentaci žalobce (a též žalovaného níže). Vyjádření žalovaného 7. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout. Úvodem akcentoval, že dle § 23b a § 23c zákona o dráhách je nutné předchozí schválení k tomu, aby mohlo dojít k plánovanému omezení provozování dráhy (přípustnost omezení mimo schválený plán stanoví § 23c odst. 3 zákona o dráhách, projednávaný případ však do žádné z výjimek nespadá). Dodal, že zúčastněná osoba 2) postupuje tak, že paralelně dochází k procesu schvalování u žalovaného a projednávání s dopravci, aby stihla projednat výlukový jízdní řád s dopravci (45 dní před omezením provozování dráhy) a obdržela rozhodnutí o omezení provozování dráhy před jeho faktickým zahájením. Na nesprávnost tohoto postupu žalovaný zúčastněnou osobu 2) upozorňoval, není však s to její postup ovlivnit. 8. Žalovaný odmítl tezi žalobce, že nesplňuje podmínku nezávislosti. Členové rozkladové komise do ní byli jmenováni proto, že se jedná o odborníky na problematiku správního a dopravního práva. Žádný z členů rozkladové komise, který je zaměstnancem Ministerstva dopravy, se nikdy nepodílel na jednáních týkajících se smluv na veřejné služby a ani na ně nemohl mít ze své pozice žádný vliv. Všichni členové rozkladové komise jsou přitom povinni zachovávat mlčenlivost a jsou jmenováni jakožto fyzické osoby, nikoli zástupci některého úřadu, jemuž by byli při výkonu funkce člena rozkladové komise zodpovědní. Konkrétně pak žalobce k zaměstnancům Ministerstva dopravy uvedl, že jedna členka rozkladové komise je zaměstnankyní Odboru silniční dopravy, který není kompetentní v železniční dopravě, další dva členové jsou zaměstnanci Odboru legislativy, resp. Odboru personálního / Odboru vnitřní správy, které rovněž nejsou kompetentní k jednání o smlouvách na veřejné služby. Členka rozkladové komise, která je zaměstnankyní Drážního úřadu, se předmětného zasedání ani nezúčastnila. Nutno též dodat, že rozkladová komise je orgánem poradním a předseda žalovaného není povinen se jejím návrhem řídit. 9. Žalovaný k tomu poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004-67, a ze dne 30. 1. 2013, č. j. 1 As 89/2010-152, které se týkají tzv. systémové podjatosti (vztah úředníků nadřízeného a podřízeného orgánu), což sice neodpovídá projednávané věci, leč závěr, že nepostačuje pouhá skutečnost zaměstnaneckého poměru k územnímu samosprávnému celku, ale podezření na podjatost musí vyplynout z dalších skutečností, lze mutatis mutandis aplikovat i na projednávanou věc. Žalovaný také upozornil, že nepostačuje existence poměru k věci, je nutné shledat též zájem na výsledku řízení (viz § 14 odst. 1 správního řádu a VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012). 10. Žalovaný odmítl tezi žalobce, že by bylo možné posunout účinnost plánu a provést plánované opravy v jiném termínu. Opravy jsou plánovány mnoho měsíců dopředu a přesun celkem 54 plánovaných akcí v celém rozsahu není kapacitně možný, neboť by došlo k rozkladu plánu oprav na tyto akce navazujících a tím ke zmaření značných finančních investic a úsilí vloženého do plánování. 11. Žalovaný podotkl, že žalobce podal svůj rozklad 23. 10. 2017, tedy 7 dní před tím, než mělo dojít k zahájení omezení provozování dráhy. Je zcela nemyslitelné, že by s ohledem na procesní lhůty bylo možné stihnout vyrozumět účastníky o podaném rozkladu, uložit jim lhůtu k vyjádření, provést řízení o rozkladu a vydat o něm rozhodnutí tak, aby nabylo právní moci před 1. 11. 2017, nebo v průběhu listopadu 2017, a to zejména s ohledem na doručování do ciziny, které ve správním řízení způsobovalo nejdelší časové prodlevy. 12. Žalovaný se konečně vyjádřil k tomu, že v rozhodnutí o schválení omezení provozování dráhy nemůže dle zákona o dráhách, ve znění od 1. 4. 2017, ukládat žádné podmínky. Návazně na to poznamenal, že nevypořádání rozkladové námitky, že prvostupňové rozhodnutí porušilo veřejný zájem na zajištění přepravních potřeb veřejnosti (a též nevypořádání jiných námitek týkajících se merita věci), není vadou rozhodnutí, jelikož napadené rozhodnutí se nezabývá meritem věci, nýbrž výhradně důvody, pro které byl