8 As 12/2022 — Nejvyšší správní soud

15 Ad 9/2020- 73 - text [OBRÁZEK]č. j. 15 Ad 9/2020- 73 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže, soudkyně Mgr. Věry Jachurové a soudce Mgr. Bc. Jana Schneeweise v právní věci žalobce: mjr. Ing. J. P. bytem XXX proti zastoupený advokátkou JUDr. Alicí Hejzlarovou, LL.M. se sídlem Žitná 1575/49, Praha 1 žalovanému: Náčelník Generálního štábu Armády České republiky se sídlem Vítězné náměstí 1500/5, Praha 6 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30.4.2020 č.j. MO 123963/2020-1304 takto: I. Rozhodnutí Náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 30.4.2020 č.j. MO 123963/2020-1304 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 15.342,- Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám právní zástupkyně žalobce advokátky JUDr. Alice Hejzlarové, LL.M. Odůvodnění: 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí označeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), jakož i zrušení rozhodnutí služebního orgánu I. stupně, které jeho vydání předcházelo. Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí ředitele Agentury personalistiky Armády České republiky (dále jen „Agentura personalistiky AČR“) ze dne 25.2.2020, č.j. MO 63652/2020-2230 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvním výrokem prvostupňového rozhodnutí ředitel Agentury personalistiky AČR zamítl žádost žalobce o dorovnání náhrady zvýšených životních nákladů včetně příslušenství, které mu měly vzniknout Shodu s prvopisem potvrzuje I. V. [OBRÁZEK]2 15 Ad 9/2020 po dobu jeho studijního pobytu uskutečněného v období od 28.6.2016 do 9.6.2017 ve Spojených státech amerických. Druhým výrokem prvostupňového rozhodnutí ředitel Agentury personalistiky AČR zamítl žádost žalobce o dorovnání náhrady zvýšených životních nákladů na manželku včetně příslušenství po dobu téhož studijního pobytu. 2. Ze správního spisu vyplývá, že žalobce byl jakožto voják z povolání na základě personálního rozkazu ředitele Agentury personalistiky AČR ze dne 8.4.2016, sp. zn. 4262/2016 ve smyslu § 14a zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vojácích z povolání“) vyslán ke studijnímu pobytu v místě Fort Leavenworth, Kansas, Spojené státy americké, a to v období od 28.6.2016 do 9.6.2017 (dále jen „studijní pobyt“). Oznámením ze dne 28.6.2016, č.j. 95/12/13/2016-2230 bylo žalobci Agenturou personalistiky AČR sděleno, že mu po dobu studijního pobytu bude vyplácena náhrada zvýšených životních nákladů (dále jen „NZŽN“) ve výši 11,5 % z jeho platu, a to v souladu s nařízením vlády č. 62/1994 Sb., o poskytování náhrad některých výdajů zaměstnancům rozpočtových a příspěvkových organizací s pravidelným pracovištěm v zahraničí (dále jen „nařízení vlády č. 62/1994 Sb.“) a též v souladu s rozkazem ministra obrany č. 27/2006 Věstníku Ministerstva obrany, o zabezpečení zahraničních pracovišť Ministerstva obrany a zaměstnanců, kteří jsou na tato pracoviště zařazeni (dále jen „RMO 27/2006“). Žalobci bylo dále s odkazem na právě uvedené předpisy přiznáno 15% zvýšení NZŽN, neboť jej na studijní pobyt doprovázela manželka pečující o dvě nezletilé děti. Ze mzdových listů založených ve správním spise vyplývá, že žalobci byla náhrada zvýšených životních nákladů navýšená o 15 % za manželku po dobu studijního pobytu vyplácena měsíčně. Samotné vyplácení NZŽN v této výši není mezi účastníky řízení předmětem sporu. 3. Žalobce po absolvování studijního pobytu požádal ředitele Agentury personalistiky AČR o doplacení, resp. dorovnání NZŽN, jakož i dorovnání navýšení NZŽN za manželku. Prvostupňovým rozhodnutím byla jeho žádost zamítnuta. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že ředitel Agentury personalistiky AČR vycházel při určení výše NZŽN z toho, že § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání stanoví NZŽN v rozmezí 10 % až 50 % ze služebního platu. Dále vycházel z čl. 20 RMO 27/2006, podle nějž základ pro určení měsíční výše NZŽN stanoví pro příslušný kalendářní rok ministr obrany v procentech podle § 3 odst. 2 nařízení vlády č. 62/1994 Sb., a z informační zprávy pro ministra obrany ze dne 25.6.2015, č.j. 50-11/2015-7542 (dále jen „informační zpráva ze dne 25.6.2015“), která v bodě 3 stanovuje, že vojákovi, který je studentem v zahraničí, náleží měsíční NZŽN ve výši 11,5 % ze služebního platu. Ve věci navýšení NZŽN na manželku pak vycházel z čl. 20a písm. a) RMO 27/2006, podle něhož se NZŽN zvyšuje o 20 % zaměstnanci, jehož manžel(ka) pečuje o nezletilé dítě, ve spojení s informační zprávou pro ministra obrany ze dne 12.11.2014, č.j. 76-7/2014-7542 (dále jen „informační zpráva ze dne 12.11.2014“), jejímž schválením ministr obrany závazně stanovil, že NZŽN zaměstnance, kterého do zahraničí následuje manželka, se zvyšuje (pouze) o 15 %. 4. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl. V odůvodnění napadeného rozhodnutí předně konstatoval, že průtahy v řízení, proti nimž žalobce brojil v odvolání, nemají vliv na správnost rozhodnutí. Proto se žalovaný tím, zda k namítaným průtahům došlo, nezabýval, a připomněl žalobci možnost uplatnit opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu. Dále vyložil, že při určení rozmezí výše NZŽN je třeba zkoumat příslušné právní a vnitřní předpisy ve vzájemných vazbách. Předpisem nejvyšší právní síly je zde zákon o vojácích z povolání, který v § 79 odst. 3 uvádí, že náhrady jsou stanoveny zvláštním právním předpisem, a současně uvádí, že základ pro určení výše NZŽN stanoví služební orgán v rozmezí 10 % až 50 % ze služebního platu. Nařízení vlády č. 62/1994 Sb., v § 3 odst. 2 stanoví rozmezí 25 % až 52 % z platu stanového zaměstnanci. Pokud v daném případě zákon stanovuje rozsah NZŽN pod dolní hranici obsaženou v nařízení vlády, je třeba tuto kontradiktornost vyřešit upřednostněním zákona jako předpisu vyšší právní síly. Dále je třeba vycházet z důvodové zprávy k zákonu č. 332/2014 Sb., jímž bylo procentuální rozmezí do § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání zakotveno. Ta uvádí, že „Vzhledem k návrhu Shodu s prvopisem potvrzuje I. V. 3 15 Ad 9/2020 nových základních služebních tarifních platů se navrhuje stanovit základ pro určení měsíční výše náhrady zvýšených životních nákladů v rozmezí 10% až 50% (namísto 25 % až 52 % stanovených nařízením vlády č. 62/1994 Sb.)“. Zavedením procentuálního rozmezí NZŽN v zákoně o vojácích z povolání se stala příslušná část RMO 27/2006 obsoletní, protože pochází z doby, kdy ještě tato zákonná úprava nebyla zavedena, a proto odkazuje toliko na nařízení vlády č. 62/1994 Sb. Ministr obrany změnu právní úpravy reflektoval schválením informační zprávy ze dne 25.6.2015. Protože zákon o vojácích z povolání výslovně neuvádí, jakou formou má být stanovena výše NZŽN, není určení výše NZŽN informační zprávou v rozporu se zákonem. Navíc je třeba zdůraznit, že konkretizace procentuální sazby na konkrétní rok byla i před novelizací zákona o vojácích z povolání prováděna informačními zprávami pro ministra obrany, neboť nařízení vlády č. 62/1994 Sb., obsahuje pouze procentuální rozpětí. 5. Rozhodnutí ministra obrany vydané formou schválené informační zprávy má dle žalovaného normativní potenciál ke změně předchozího rozhodnutí ministra obrany, které bylo učiněno formou vnitřního předpisu. Rozkaz ministra obrany (dále též „RMO“) je vnitřním předpisem, nikoliv podzákonným právním předpisem ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy. Protože vnitřní předpisy nejsou obecně závazné, zákon neurčuje jejich formu, pojmenování či obsah. Jejich vydávání je plně v diskreci vedoucího organizační složky státu. V branné legislativě zákon co do pojmenování předjímá základní řády a rozkaz ministra obrany či prezidenta, neurčuje však jejich formu. Pravidla pro přípravu, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů stanovil ministr obrany v RMO č. 29/2009 Věstníku Ministerstva obrany, o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti Ministerstva obrany a vydávání Věstníku Ministerstva obrany (dále jen „RMO 29/2009“), který byl nahrazen RMO č. 1/2017 Věstníku Ministerstva obrany. Pokud zákon neukládá ministrovi, v jaké formě má stanovit pravidla pro vyplácení NZŽN a jak je může měnit, je změna rezortní praxe ve vyplácení NZŽN prostřednictvím informační zprávy ze dne 25.6.2016 legitimním rozhodnutím ministra obrany, a to bez ohledu na to, že nebyla provedena formou změny rozkazu ministra obrany ve smyslu RMO 29/2009. V rezortu Ministerstva obrany je běžné určovat výši peněžitého plnění vojákům z povolání formou informační zprávy pro ministra obrany, protože informační zpráva je nástrojem, kterým lze reagovat na změny nejrůznějších faktorů pružněji než rozkazem ministra obrany, jehož novelizace vyžaduje vnitrorezortní připomínko