2 As 189/2022 — Nejvyšší správní soud

14 Ad 1/2020- 56 - text 6 14 Ad 1/2020 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Štěpána Výborného a soudců Martina Bobáka a Jana Kratochvíla v právní věci žalobce: pplk. Mgr. Bc. L. Š. bytem X zastoupený advokátem Mgr. Janem Salmonem sídlem Revoluční 763/15, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: ministr obrany sídlem Tychonova 221/1, 160 00 Praha 6 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra obrany ze dne 14. 1. 2020, č. j. MO 6494/20201322, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Žalobce se domáhal přezkoumání v záhlaví specifikovaného rozhodnutí (napadené rozhodnutí), kterým žalovaný zamítl rozklad žalobce a potvrdil výrok č. 2 rozhodnutí ministra obrany ze dne 6. 9. 20219, č. j. MO 251059/2019-8694 (prvostupňové rozhodnutí). 2. Prvostupňovým rozhodnutím ministr ve zkráceném přezkumném řízení zrušil personální rozkaz náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 19. 6. 2019, č. j. MO 184052/20191304, a vrátil věc k novému projednání (výrok č. 1). Výrokem č. 2 téhož rozhodnutí ministr obrany nepřiznal žalobci náhradu nákladů vzniklých v předchozím přezkumném řízení, jelikož řízení ve smyslu § 79 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (správní řád) nespadalo pod výjimku stanovenou správním řádem. Nebylo možné použít ani jiný zvláštní zákon. Proto uzavřel, že žalobci nelze nahradit náklady přezkumného řízení. 3. Žalobce podal proti výroku č. 2 prvostupňového rozhodnutí rozklad domáhaje se přiznání náhrady nákladů přezkumného řízení v částce 8 228 Kč a řízení o rozkladu v částce 4 114 Kč. Argumentoval rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 9. 2017, č. j. 22 Ad 30/2015-35. Dle žalobce § 79 odst. 3 správního řádu, dle nějž si účastník i správní orgán nese každý své náklady, lze použít pouze jako obecné pravidlo, které vylučuje zvláštní právní úprava. Např. § 141 odst. 11 správního řádu pro sporné řízení a dále úprava jednotlivých právních předpisů, např. § 177 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních složek (zákon o služebním poměru), nebo § 166 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (zákon o státní službě) přiznávají náhradu nákladů správního řízení procesně úspěšnému účastníku mimo jiné i v přezkumném řízení. Krajský soud v Ostravě se dle něj podrobně zabýval důvodem, proč obdobnou právní úpravu neobsahuje i zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (zákon o vojácích z povolání). Absence této úpravy svědčí spíše než o úmyslu zákonodárce o nevědomé mezeře v zákoně, kterou je žádoucí překlenout cestou analogie iuris právě za použití uvedených zvláštních právních předpisů. Žalobce poukázal na podobnost veřejnoprávního postavení vojáků z povolání a dalších příslušníků bezpečnostních sborů, která neodůvodňuje rozdílné postavení z hlediska náhrady nákladů řízení. 4. Žalovaný napadeným rozhodnutím rozklad žalobce zamítl a své rozhodnutí o nepřiznání náhrady nákladů řízení v řízení o přezkumu potvrdil. Přitom zdůraznil, že služební poměr vojáka z povolání je založen na vztahu nadřízenosti a podřízenosti, jelikož nadřízený autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech vojáka při zachování příslušných mezí daných procesními pravidly. Tato pravidla jsou jednoznačně definována zákonem o vojácích z povolání, který má, pokud jde o řízení ve věcech služebního poměru, aplikační přednost před správním řádem, jenž se užije pouze subsidiárně. Pakliže zákon o vojácích z povolání neupravuje právo na náhradu nákladů správního řízení, nelze to bez dalšího považovat za mezeru v zákoně. Pokud zákonodárce výslovně upravil institut náhrady nákladů správního řízení v zákoně o služebním poměru, či v zákoně o státní službě, činil tak výhradně pro účely těchto zákonů. Takto vymezená práva a povinnosti pro jeden okruh osob nelze libovolně rozšiřovat na okruh jiných osob. V závěru odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný zdůraznil, že ačkoliv si mohou být poměry vojáků z povolání a příslušníků ozbrojených sborů v určitých ohledech podobné, na každou skupinu se vztahují jiné zákony, které je nutné dodržovat. Při absenci výslovné zvláštní úpravy pro řízení ve věcech služebního poměru vojáků z povolání se tedy bez dalšího uplatní § 79 odst. 3 správního řádu, jenž stanovuje základní pravidlo, že si své náklady správního řízení nese každý účastník sám. Protože na dané řízení nedopadá ani výjimka dle § 141 odst. 11 správního řádu (tedy nejde dle obsahu o zvláštní charakter sporného správního řízení), žalobci nelze nahradit náklady řízení. II. Žaloba a vyjádření žalovaného 5. V žalobě žalobce opět poukázal na rozsudek 22 Ad 30/2015. Dle něj neexistoval legitimní důvod, aby se k různým kategoriím státních zaměstnanců přistupovalo rozdílně, jde-li o náhradu nákladů vzniklých ve správním řízení. Takové odlišnosti v přístupu by znamenaly zásah do práva vojáků z povolání na spravedlivý proces. Úkolem žalovaného by přitom měl být jednotný a rovný přístup k účastníkům správního řízení. Pokud jde o námitku žalovaného, že zákonodárce měl jistě důvod, proč vymezil práva jednotlivých skupin státních zaměstnanců ve služebním poměru odlišně, žalobce vyjadřuje přesvědčení, že žádný takový úmysl neexistuje, neboť nevyplývá ani z důvodové zprávy, ani z jiných projevů zákonodárce. Naopak se jedná o zjevné opomenutí a nedůslednost nové úpravy správního řízení a správního soudnictví. 6. Upozornil rovněž na náhradu škody vzniklé nesprávným rozhodnutím a úředním postupem, jak jej vymezuje zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (zákon č. 82/1998 Sb.). Prý by byl úspěšný i s takovou žalobou, neboť náklady řízení, v němž bylo nezákonné rozhodnutí zrušeno, by představovaly právě onu jemu vzniklou škodu. Dle žalobce neexistuje důvod pro to, aby se náklady správního řízení vypořádávaly ve zvláštním řízení o odpovědnosti za škodu, když k tomuto účelu slouží primárně úprava náhrady ve správním řízení. 7. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. Dle něj v projednávané věci nemohl aplikovat ani odchylnou úpravu podle § 141 odst. 11 správního řádu, neboť v projednávané věci nejde o sporné řízení. Nemohl ani analogicky použít zvláštní právní předpisy, které upravují právní postavení jiného okruh adresátů. To, že zákon o vojácích z povolání otázku náhrady nákladů řízení samostatně neupravuje, neznamená, že jde o mezeru v zákoně, naopak, znamená to jedině to, že se použije obecná úprava § 79 odst. 3 správního řádu. III. První rozsudek městského soudu, rozsudek NSS a vyjádření žalobce 8. Rozsudkem ze dne 20. 7. 2022, č. j. 14 Ad 1/2020-24 (první rozsudek), městský soud napadené rozhodnutí zrušil. Dospěl k závěru, že zákonodárce nezamýšlel nezahrnout v zákoně o vojácích z povolání výslovnou úpravu náhrady nákladů řízení (dle zásady úspěchu ve věci). Neexistence těchto ustanovení vede k neodůvodněné nerovnosti vojáků z povolání oproti jiným příslušníkům státní služby. Dle soudu tedy šlo o nevědomou nepravou mezeru v zákoně, kterou bylo třeba zaplnit za pomoci analogie iuris. 9. Žalovaný se proti tomuto rozsudku bránil kasační stížností, k níž Nejvyšší správní soud (NSS) první rozsudek zrušil a věc vrátil zpět městskému soudu (rozsudek ze dne 22. 12. 2023, č. j. 2 As 189/2022-27; rozsudek NSS). V něm uvedl následující: [32] Koncept nesení nákladů řízení tím, komu vznikly, se napříč právním řádem vyskytuje běžně, stejně jako nárok úspěšného účastníka na náhradu vynaložených nákladů vůči tomu, kdo v řízení procesně neuspěl. Jedná se o dva rovnocenné přístupy k rozložení rizika a zátěže pro účastníky řízení a oba jsou logicky konzistentní. Dojde-li k nezákonnému rozhodnutí státu, vedou navíc oba přístupy v posledku k podobnému výsledku. Buď je úspěšnému jednotlivci újma spojená s uplatněním nebo bráněním jeho práva kompenzována ihned, přímo v souvislosti s vedeným správním řízením, nebo se jí v režimu náhrady škody může domoci prostřednictvím zákona č. 82/1998 Sb. Jelikož volba jedné z těchto možností právní úpravy otázky nákladů řízení nepostrádá racionální důvody, nelze bez dalšího říci, že by se ocitala mimo meze ústavně dovolené diskrece zákonodárce. [33] Nejvyšší správní soud nespatřuje důvod korigovat doslovný výklad jasných pravidel vztahujících se na vojáky z povolání pro situaci, v jaké se nachází žalobce. Ten požaduje kromě přiznání náhrady nákladů řízení o rozkladu i náhradu nákladů řízení, v němž dosáhl zrušení personálního rozkazu v přezkumném řízení pro nezákonnost. V případě, že účastníku řízení náklady vznikly v důsledku nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu, může se domáhat náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. V souladu s rozsudkem č. j. 6 As 62/2014-69, bod 24, lze pak souhlasit, že je tím zaručen minimální ústavní požadavek plynoucí z čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Právní úprava v zákoně o státní službě (§ 166) a zákoně o služebním poměru (§ 177 odst. 2) v některých řízeních pozici jednotl