10 As 28/2022 — Nejvyšší správní soud

8 A 103/2019- 141 - text 18 8A 103/2019 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Andrey Veselé a Mgr. Jany Jurečkové ve věci žalobkyně proti žalovanému Rivica s.r.o., IČ 06465218, se sídlem Donatellova 2003/6, Praha 10, zastoupena Mgr. Janem Boučkem, advokátem se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 6. 2019, č.j. 74/2019-190-TAXI/5, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Základ sporu 1. Magistrát hlavního města Prahy uložil žalobkyni rozhodnutím ze dne 25. 6. 2018 ve společném řízení pokutu ve výši 500 000 Kč za spáchání čtyř přestupků podle § 35 odst. 1 písm. g) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném ke dni 30. 6. 2020, a pěti přestupků podle § 35 odst. 2 písm. w) téhož zákona. 2. Dalším rozhodnutím ze dne 24. 10. 2018 magistrát uložil žalobkyni pokutu ve výši 150 000 Kč za spáchání přestupku podle § 35 odst. 1 písm. g) zákona o silniční dopravě a přestupku podle § 35 odst. 2 písm. w) téhož zákona. 3. Žalovaný v odvolacím řízení obě řízení spojil, napadená rozhodnutí magistrátu změnil a žalobkyni uložil pokutu ve výši 525 000 Kč za čtyři přestupky podle § 35 odst. 1 písm. g) zákona o silniční dopravě a šest přestupků podle § 35 odst. 2 písm. w) téhož zákona. Řízení o jednom přestupku podle § 35 odst. 1 písm. g) zákona o silniční dopravě žalovaný zastavil. 4. Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 15. 12. 2021, č.j. 8 A 103/2019-46, zrušil rozhodnutí žalovaného i obě rozhodnutí Magistrátu, avšak na základě kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud rozsudkem č.j. 10 As 28/2022-26 ze dne 12. 10. 2022 rozhodnutí městského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a věc mu vrátil k dalšímu řízení. 5. V něm pak městský soud rozsudkem ze dne 10. 1. 2023, č.j. 8 A 103/2019-67, opět zrušil rozhodnutí žalovaného i obě rozhodnutí Magistrátu. Městský soud uzavřel, že spojení věcí až v odvolacím řízení představuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé ve smyslu ust. § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s. Ke kasační stížnosti žalovaného byl tento rozsudek zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2024, č.j. 2 As 40/2023 – 43 a věc byla městskému soudu vrácena k dalšímu řízení s tím, že Nejvyšší správní soud nepovažuje spojení věci až v odvolacím řízení za nesprávné, a dále městskému soudu nařídil, aby zhodnotil, zda se správní orgány při stanovování výše sankce pohybovaly v zákonných mezích podle § 41 přestupkového zákon. 6. Městský soud v Praze proto věc opětovně projednal a rozsudkem č.j. 8 A 103/2019-67 ze dne 10. 1. 2023 žalobu zamítl. Městský soud se zabýval otázkou výše horní hranice sazby pokuty za projednávané přestupky při užití asperační zásady podle § 41 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále „zákon o odpovědnosti za přestupky“). Uvedl, že sousloví součet horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky umožňuje dvojí interpretaci. Buď jde o součet horních hranic sazeb pokut za všech deset přestupků, jimiž byla žalobkyně uznána vinnou (přes dva miliony korun), nebo jde pouze o součet horních hranic sazeb pokut stanovených za jednotlivé skutkové podstaty [zde dvě – přestupek podle § 35 odst. 1 písm. g) a podle § 35 odst. 2 písm. w), což činí pouze 420 000 Kč]. Městský soud se přiklonil k druhému výkladu jako výkladu pro přestupce výhodnějšímu. Uzavřel tedy, že pokuta ve výši 525 000 Kč byla uložena mimo zákonnou sazbu. Jelikož žalobkyně tuto vadu nenamítala, městský soud napadené rozhodnutí nezrušil. 7. Ke kasační stížnosti žalobkyně Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 14. 4. 2025, č.j. 2 As 88/2024 – 60, rozsudek opět zrušil, jelikož jednak shledal závěr soudu rozporným a tím nepřezkoumatelným a jednak se neztotožnil se závěry městského soudu ohledně výkladu ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky. NSS dovodil opačný výklad, tj. že pojem částka, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky uvedený v ust. § 41 odst. 2, je třeba chápat jako součet horních hranic sazeb pokut za jednotlivé, konkrétní přestupky, nikoli jako součet horních hranic sazeb pokut za skutkové podstaty, pod něž jsou tyto přestupky podřazeny. 8. Nejvyšší správní soud pak shledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným, jelikož žalobkyně v žalobě výslovně namítala, že v době vytýkaného jednání byla judikatura nestálá a v případě jedné z jízd dokonce ještě ani nebyl vydán rozsudek NSS č. j. 9 As 291/2016-136. Znalosti tohoto rozsudku se však žalovaný ve svém rozhodnutí dovolává jako přitěžující okolnosti (s. 14) a uvádí, že všechny zjištěné případy (kontrolní jízdy) se udály po jeho vydání. NSS k tomu uvedl, že na tuto žalobní námitku městský soud v napadeném rozsudku reagoval pouze tak, že stěžovatelka se přestupků dopustila z větší části po vydání rozsudku č. j. 9 As 291/2016-136. Nevysvětlil však, jaké závěry ohledně této otázky dovozuje ve vztahu k přesvědčivosti odůvodnění uložené sankce žalovaným; namísto toho se sám pokoušel korigovat jeho závěry. I z tohoto důvodu shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným. Obdobně stěžovatelka v žalobě výslovně namítala, že z rozhodnutí žalovaného není zřejmé, co je myšleno pojmem velký dopravce. Také toto hledisko jí bylo kladeno k tíži v rámci posouzení výše uložené pokuty (bod 68 žaloby); i tuto námitku městský soud pominul. 9. Městský soud věc opětovně projednal a rozhodl. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného 10. V první žalobní námitce žalobkyně brojila proti postupu žalovaného, který až v odvolacím řízení spojil dvě odděleně vedená řízení o přestupku do jednoho řízení a rozhodl o nich jediným rozhodnutím. Žalobkyně má za to, že tím bylo porušeno její právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jelikož jednání, které je ji přičitatelné správními orgány, je podřaditelné pod trestní sankcionování ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Žalovaným nebylo sděleno spojení věcí do společného řízení tak, aby se mohla žalobkyně k takovému spojení vyjádřit. Rovněž jí nebylo umožněno případně se vyjádřit ke spojenému řízení jako celku a k případné výši ukládaného trestu. Ustanovení zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, o společném řízení o přestupcích je lex specialis k § 140 s. ř. a má tedy před ním aplikační přednost. Je nepřípustné, aby odvolací orgán při rozhodování o spojení více řízení o správních přestupcích vedených správním orgánem prvního stupně odděleně provedl společné řízení v těchto věcech až v závěru řízení odvolacího. Odvolací správní orgán měl rozhodnutí orgánu prvního stupně zrušit a vrátit věci k dalšímu řízení orgánu prvního stupně se závazným právním názorem na spojení věcí do společného řízení. 11. Žalobkyně dále tvrdí, že nelze spojit řízení do společného řízení tak, jak učinil žalovaný ve výroku usnesení o spojení věci ze dne 17. 6. 2019, čj. 74/2019-190-TAXI/4, kdy rozhodl o spojení řízení vedených před orgánem prvního stupně a nerozhodl o spojení odvolacího řízení v těchto věcech. 12. Ve druhé žalobní námitce žalobkyně brojí proti nezákonně provedenému důkazu v prvostupňovém řízení resp. proti tomu, jak proběhla samotná kontrola. Postupem kontrolního orgánu, který předcházel zahájení správního řízení, byla kontrola zahájena a provedena nezákonně. Kontrolu totiž může provádět pouze fyzická osoba, kterou k tomu kontrolní orgán pověřil (kontrolující), a to za přesně daných zákonných podmínek. Kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu za stanovených podmínek, ale až po zahájení kontroly a kontrolní orgán musí být kontrole vždy přítomen. V daném případě kontroly žalobkyně se však z protokolů o kontrole podává, že kontrola byla zahájena nástupem tzv. „cestujících“, tj. přizvaných osob, které provedly kontrolní nákup a zjišťovaly, zda dochází k dodržování zákonných ustanovení. Takové kontrolní úkony však přizvané osoby provádět nemohou, protože k nim nejsou nadány zákonným zmocněním, ani nejsou takové činnosti účelem institutu přizvané osoby. Kdyby tomu tak bylo, pak se institut přizvané osoby zcela stírá s institutem kontrolující osoby, což z logiky právní úpravy ani nevyplývá, ani není možné; došlo by rovněž k zásadnímu popření ustanovení o zahájení kontroly kontrolním orgánem ve smyslu § 5 KŘ a celého smyslu zákonnosti veřejné kontroly. Žalobkyně dále namítá, že nebylo správním orgánem prokázáno, zda byla účast přizvaných osob na konkrétní kontrole žalobkyně potřebná (účelná) k dosažení účelu kontroly, jak požaduje § 6 odst. 1 KŘ. 13. Žalobkyně má dále za to, že protokol o kontrole je pouhým podkladem pro správní o