4 As 42/2004 — Nejvyšší správní soud

4 As 42/2004- 87 - text č. j. 4 As 42/2004 – 87 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: T. Z. akciová společnost, zast. Mgr. Lucií Šmidákovou, advokátkou, se sídlem Brno, Moravské nám. 4, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 65, Praha 10, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2004, č. j. 5 Ca 120/2003 – 33, ve spojení s usnesením téhož soudu ze dne 14. 7. 2004, č. j. 5 Ca 120/2003 – 70, t a k t o : Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2004, č. j. 5 Ca 120/2003 – 33, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 4. 2003, č. j. 560/1066/03, bylo zamítnuto odvolání žalobce podané proti rozhodnutí Oblastního inspektorátu České inspekce životního prostředí v Brně ze dne 25. 2. 2003, zn. 2122/0701/Ps/03, a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. Posledně uvedeným rozhodnutím byla žalobci uložena pokuta ve výši 50 000 Kč za porušení uvedené v ustanovení § 11 odst. 1 písm. l) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, podle něhož byla žalobci uložena povinnost „umožnit osobám pověřeným orgány ochrany ovzduší a inspekci přístup ke stacionárnímu zdroji za účelem zjištění množství znečišťujících látek, kontroly provozu a technického stavu tohoto zdroje“. Podle odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně se dne 29. 8. 2002 dostavili inspektoři České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) 01 Brno, Ing. M. Š. a Ing. L. P. k provedení kontroly velkého stacionárního zdroje znečišťování ovzduší – plynové kotelny  do objektu společnosti T. Z., a. s., D. 3, Z. (dále jen „společnost“). Po uvedení ke statutárnímu orgánu společnosti jim bylo sděleno, že kontrola jim nebude umožněna, protože se neohlásili předem a nemají písemné pověření ke kontrole se specifikací rozsahu kontroly. Kontrola nebyla umožněna přesto, že se inspektoři prokázali služebním průkazem s oprávněním (zadní strana průkazu) a upozornili na povinnost provozovatele velkého stacionárního zdroje znečištění podle zákona o ovzduší, který se o společností uvedených požadavcích nezmiňuje. Po diskuzi na žádost zástupců ČIŽP 01 Brno byl napsán zápis, ve kterém obě strany vyjádřily svá stanoviska. Žalovaný ve svém rozhodnutí vycházel z toho, že zákon o ochraně ovzduší v opatřeních, upravujících kompetence a povinnosti ČIŽP při kontrole zdrojů znečišťování vychází ze zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, avšak stanovil některá specifická pravidla pro výkon státní kontroly na tomto úseku životního prostředí. Za kontrolní orgán podle § 11 odst. 1 písm. l) a § 52 určuje Českou inspekci životního prostředí, a to vedle osob dalších pověřených orgánů ochrany ovzduší. Obecně závazným právním předpisem je tedy dáno, že pověřením k uskutečnění kontroly u zdroje znečišťování ovzduší se prokazují pracovníci jiného orgánu ochrany ovzduší, než je Česká inspekce životního prostředí. U inspektorů ČIŽP lze zmocnění ke kontrole zdrojů znečišťování odvozovat přímo ze zákona o ochraně ovzduší, a to z ustanovení § 46 odst. 2 a § 52 tohoto zákona. Dovozoval, že oprávněnost pracovníků ČIŽP pro výkon kontroly je prokazována služebním průkazem. Konstatoval, že formu písemného pověření pracovníka kontrolního orgánu blížeji ani zákon č. 552/1991 Sb. nespecifikuje, a proto u pracovníka České inspekce životního prostředí k výkonu kontrolní činnosti u zdroje znečišťování ovzduší na území jeho působnosti je dostačující a směrodatné pověření vyznačené na zadní straně průkazu pracovníka ČIŽP, a musí být ze strany kontrolovaných subjektů ve znění zákona o ochraně ovzduší akceptováno a uznáváno. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce včas žalobu. Namítal, že byl zkrácen na svých právech, neboť pracovníci správního orgánu I. stupně nedodrželi postup stanovený zákonem č. 552/1991 Sb., o kontrole, a to povinnost stanovenou v části třetí – kontrolní řád v ustanovení § 9 a 12 odst. 2 písm. a), neboť nebyli vybaveni pověřením správního orgánu, neoznámili řádně a včas zahájení kontroly a nepředložili pověření k provedení kontroly. Vyslovil názor, že Česká inspekce životního prostředí není samostatným orgánem, ale je organizační složkou Ministerstva životního prostředí a dovozoval, že na výkon působnosti ČIŽP proto dopadá bez výjimky zákon o státní kontrole podle § 8 odst. 2 část věty před středníkem zákona č. 552/1991 Sb. Namítal dále, že žádný zvláštní zákon, ani zákon o ochraně ovzduší, neupravuje základní pravidla kontrolní činnosti ČIŽP a nesouhlasil s názorem žalovaného, který se v této souvislosti dovolává existence lex specialis  ustanovení § 46 a 52 zákona č. 86/2002 Sb. a tvrdí, že postup kontrolních pracovníků při výkonu kontrolní činnosti na úseku ochrany ovzduší upravují tyto normy. Žalobce měl za to, že žalovaný zaměňuje dva instituty – institut ustanovení do pozice inspektora ČIŽP, který se deklaruje držbou průkazu, s institutem práva konat státní kontrolu, kdy stát pověří konkrétního inspektora vykonat kontrolu u konkrétní osoby. Žalobce uvedl, že žalovaný tvrdí, že stát pověřil inspektora k provedení kontroly tím, že mu vydal průkazku inspektora, a že tedy inspektor ČIŽP na základě této průkazky kdykoliv může vstupovat do soukromoprávních objektů za účelem výkonu státní kontroly. Žalobce má však za to, že tento právní názor nemá oporu v platných právních předpisech, upravujících výkon státní kontroly na úseku ochrany ovzduší, ani v Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod. Analogicky pak dovozuje stejné postavení dalších osob působících v orgánech státu s mocí výkonnou a uvedl, že například i policisté se individuálně prokazují služebním průkazem, ten je však neopravňuje vstupovat do soukromého objektu bez povolení (např. povolení k domovní prohlídce). Podle mínění žalobce žalovaný nesprávně vyložil právní normy a zastává nesprávný právní názor. Dovozoval, že byl zkrácen na svých právech absencí písemného pověření pracovníků při kontrolní činnosti, pro absenci úkonů oznámení zahájení kontroly a pro absenci úkonů předložení písemného pověření kontrolními pracovníky. Nedopustil se tedy deliktního jednání, když inspektorům České inspekce životního prostředí neumožnil výkon kontroly. Navrhoval zrušení napadeného rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu I. stupně a uložení povinnosti žalovanému uhradit žalobci náklady řízení. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 3. 2004, č. j. 5 Ca 120/2003 – 33 (ve spojení s usnesením ze dne 14. 7. 2004, č. j. 5 Ca 120/2003 – 70), po provedeném jednání žalobu zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Ve svém rozhodnutí vycházel z obsahu správního spisu, a dále vycházel z níže uvedených skutečností, především z ustanovení § 1 zákona č. 282/1991 Sb. Dovodil, že Česká inspekce životního prostředí je samostatným orgánem, rozpočtovou organizací, podřízeným Ministerstvu životního prostředí. Právní názor žalobce, že ČIŽP je součástí Ministerstva životního prostředí, považoval za nesprávný. Dále se ztotožnil s názorem žalovaného, že ČIŽP spadá pod písm. d) § 2 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, neboť je samostatným orgánem státní správy, do jehož působnosti náleží specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zákona č. 282/1991 Sb. a dalších zvláštních předpisů. Konstatoval, že ve smyslu § 8 odst. 2 zákona č. 552/1991 Sb., ve znění účinném do 30. 9. 2003, postupuje ČIŽP podle kontrolního řádu, obsaženého v části třetí zákona o státní kontrole jen tehdy, pokud zvláštní zákon nestanoví jiný postup. Poukázal dále na skutečnost, že zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve svém ustanovení § 1 upravuje mj. práva a povinnosti osob a působnosti správních úřadů při ochraně vnějšího ovzduší před vnášením znečišťujících látek lidskou činností. Jedním z orgánů ochrany ovzduší je podle § 42 zákona č. 86/2002 Sb. Česká inspekce životního prostředí. Působnost tohoto orgánu je upravena v § 46 uvedeného zákona, ustanovení § 46 odst. 2 výslovně upravuje působnost ČIŽP v oblasti kontroly. Protože ČIŽP je orgánem státní správy (§ 1 odst. 1 zákona č. 282/1991 Sb.), jde v případě kontroly, kterou tato inspekce vykonává podle zákona o ochraně ovzduší, o výkon státní kontroly. Pokud tedy zákon č. 86/2002 Sb. obsahuje některá pravidla postupu ČIŽP při výkonu kontroly podle tohoto zákona, jde o zvláštní úpravu postupu výkonu státní kontroly ve smyslu ustanovení § 8 odst. 2 zákona č. 552/1991 Sb., věta za středníkem, t. j. o zvláštní úpravu, která ve stanovených případech vylučuje postup podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Soud dále konstatoval, že ustanovení § 52 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb. zakotvuje řadu oprávnění kontrolních orgánů (mj. i vstupovat do cizích staveb užívaných pro podnikatelskou činnost nebo provozování jiné hospodářské činnosti a vykonávat