2 As 78/2006 — Nejvyšší správní soud

2 As 78/2006- 64 - text č. j. 2 As 78/2006 - 80 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: D. T. D., zastoupené advokátem Mgr. Markem Sedlákem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1, proti žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2006, sp. zn. 11 Ca 297/2005, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému rozsudku Městského soudu v Praze. Tímto rozsudkem městský soud zamítl žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie (dále jen „žalovaný“) ze dne 7. 11. 2005, č. j. SCPP-3618/C-215-2005, kterým bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí Policie ČR, Oddělení cizinecké policie Teplice, ze dne 3. 6. 2005, č. j. SCPP-01150/UL-IX-CI-02-2005, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatelky o povolení k trvalému pobytu na území ČR podle § 87e odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců. Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), čímž namítá nesprávné posouzení právní otázky městským soudem a nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu spočívající v nesrozumitelnosti. Stěžovatelka připomíná, že správní orgán prvého stupně zamítl její žádost o trvalý pobyt podle § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť shledal důvodné nebezpečí, že by stěžovatelka mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Stěžovatelka vytýká tomuto orgánu, žalovanému i městskému soudu, že pojem veřejný pořádek vykládají mylně, když jej definují jako neurčitý právní pojem, který není legálně definován a jehož obsah je naplňován praxí příslušných orgánů. Stěžovatelka oproti tomu odkazuje na definici veřejného pořádku obsaženou v § 36 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, kde je definován jako základní zásady společenského a státního zřízení. Za ty pak stěžovatelka považuje stálé a obecné regulativy, jako jsou demokratický právní stát, svoboda slova a další. Zejména je však tento pojem definován v cizineckém komunitárním právu, a to konkrétně ve Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen „Směrnice 2004/38/ES“). Tato směrnice sice přiznala členským státům právo zakázat příslušníkům jiných členských států vstup či pobyt na svém území z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, článek 27 odst. 2 této směrnice však pro aplikaci veřejného pořádku zavádí požadavek přiměřenosti a zásadu, že každý jednotlivý případ musí být posuzován na základě osobního chování dotyčné osoby, přičemž za porušení veřejného pořádku nelze automaticky považovat každé jednání kvalifikované jako trestný čin. Toto ustanovení vylučuje podle stěžovatelky aplikaci ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců z důvodu generální prevence, jinak řečeno neumožňuje odůvodňovat postup cizinecké policie odkazem na obecné zájmy společnosti. Předmětná Směrnice 2004/38/ES byla – podobně jako předtím Směrnice Rady 64/221/EHS – implementována do českého právního řádu. V takovém případě je nutno aplikovat přímo zákon, ovšem ten, ani jeho výklad, nesmějí být přirozeně se směrnicí v rozporu. Stěžovatelka dále komplexně rozebírá judikaturu Evropského soudního dvora vztahující se k výkladu pojmu veřejný pořádek v této směrnici, přičemž snáší argumenty také pro obecnou závaznost právních názorů v této judikatuře obsažené. Z této judikatury pak stěžovatelce vyplývá závěr, že za závažný způsob narušení veřejného pořádku je nutno považovat takové protiprávní jednání, které zásadním způsobem překračuje intenzitu jednání popsaného v některé ze skutkových podstat trestných činů uvedených v trestním zákoně. Tuto výjimku je přitom třeba vykládat restriktivně a členské státy nemohou její rozsah určovat jednostranně. Český zákonodárce navíc okruh takových protiprávních jednání zužuje, když v § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců stanovuje, že tato narušení veřejného pořádku mají být provedena závažným způsobem, z čehož stěžovatelka dovozuje, že se jedná pouze o trestné činy mimořádné závažnosti srovnatelné s ohrožením bezpečnosti ČR, které je druhým možným důvodem pro zamítnutí žádosti o zvláštní pobytové povolení. V tom, jak pojem „zvlášť závažné narušení veřejného pořádku“ vykládá většina regionálních správních orgánů, spatřuje stěžovatelka rozpor se zásadou předvídatelnosti správního rozhodování a zásadou zákazu zneužití správního uvážení. Stěžovatelka také poukazuje na nový zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, který poprvé zdůrazňuje význam správní judikatury coby regulátora rozhodovací činnosti správních soudů, tak aby byly odstraněny rozdíly v rozhodovací činnosti jednotlivých správních úřadů. V otázce výkladu správního uvážení a zákazu libovůle zmiňuje stěžovatelka trojici rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Právě za libovůli přitom považuje, pokud správní orgán postupuje v obdobných případech odlišně, či pokud přitom neposkytne zvláště důkladné zdůvodnění. Za libovůli pak označuje, pokud je žádost cizince, rodinného příslušníka občana EU, o trvalý pobyt zamítnuta bez adekvátního zdůvodnění, přestože v obdobných, ba identických případech je rozhodnuto ve prospěch žadatelů o trvalý pobyt. Nelze se také ztotožnit s názorem žalovaného a městského soudu, že za zvlášť závažné porušení veřejného pořádku je možno považovat případy, kdy cizinka neporušila žádné právní normy, nýbrž pouze dle názoru správního orgánu jednala v rozporu s obecnou morálkou či dobrými mravy. V jejím případě tak stěžovatelčino jednání nenaplňuje obsah pojmu závažný způsob narušení veřejného pořádku a zároveň nelze shledat, že by do budoucna bylo dáno důvodné nebezpečí, že by stěžovatelka mohla narušit veřejný pořádek způsobem srovnatelným s ohrožením bezpečnosti ČR, žalovaný ani městský soud ostatně nevysvětlili, v čem toto „důvodné nebezpečí“ ze strany stěžovatelky nacházejí. Nebylo tak možno na ni ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců aplikovat a její žádost, a následně žalobu, zamítnout. Dále stěžovatelka vytýká napadenému rozsudku nepřezkoumatelnost, když pokládá za nepřípustné, aby správní orgán či soud rozhodoval o zamítnutí trvalého pobytu pouze na základě neodůvodněné obavy, že žadatel v budoucnu naruší veřejný pořádek. Stěžovatelka také nechápe, v čem je její jednání neslučitelné s právním řádem ČR, když neučinila nic, co by český právní řád zakazoval, a její jednání je tak souladné s ústavní zásadou, že každý může činit vše, co není zákonem zakázáno. Podle § 87f písm. b) zákona o pobytu cizinců předloží cizinec k žádosti o povolení k trvalému pobytu doklad potvrzující splnění podmínky podle § 87e odst. 1 téhož zákona, což v případě manželky občana ČR znamená pouze oddací list a kopii dokladu, z nějž vyplývá, že je manžel občanem ČR. Žádné další podmínky zákon nestanoví, z čehož plyne, že je-li manželství platně uzavřeno a trvá, je pro rozhodnutí správního orgánu irelevantní, jaká je kvalita manželského života stěžovatelky a jejího manžela, či za jakých okolností bylo jejich manželství uzavřeno. Pokud pak správní orgán provádí šetření a dokazování v tomto ohledu, překračuje tím hrubě své pravomoci v rozporu s ústavními kautelami. Stěžovatelka tedy postupovala v souladu se zákonem a při uzavření manželství i v řízení o povolení trvalého pobytu uplatnila své ústavní právo činit, co není zákonem zakázáno. Pokud byla její žádost přesto zamítnuta a posléze bylo obdobně naloženo i s její žalobou, byla jí způsobena újma pro uplatnění jejího základního práva v rozporu s článkem 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Z těchto důvodů stěžovatelka navrhuje napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušit a zároveň žádá ve smyslu ustanovení § 107 s. ř. s. o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, neboť výkon správního rozhodnutí by jí způsobil nenahraditelnou újmu, naopak přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost, že od 27. 4. 2006 nabyl účinnosti zákon č. 161/2006 Sb., který změnil zákon o pobytu cizinců tím způsobem, že nyní již přímo ve svém § 87k odst. 1 písm. c) uvádí, že policie nebo ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže žadatel uzavřel manželství s cílem získat povolení k trvalému pobytu. V době jeho rozhod