9 Aps 1/2007 — Nejvyšší správní soud

9 Aps 1/2007- 68 - text 9 Aps 1/2007 - 68 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci stěžovatele Ing. P. Ž., zastoupeného JUDr. Jiřím Matznerem, advokátem se sídlem v Praze 2, Vinohradská 25, za účasti Nejvyššího kontrolního úřadu, se sídlem v Praze 7, Jankovcova 933/63, zastoupeného JUDr. Jaromírem Kovaříkem, advokátem se sídlem v Praze 3, Chlumova 10, v řízení o kasační stížnosti podané proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2006, č. j. 10 Ca 119/2006 - 28, t a k t o : Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2006, č. j. 10 Ca 119/2006 - 28, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Stěžovatel se domáhá zrušení shora uvedeného usnesení městského soudu, kterým byla odmítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem Nejvyššího kontrolního úřadu (dále též „správní orgán“ či „úřad“). Městský soud odmítl předmětnou žalobu s ohledem na ust. § 46 odst. 1 písm. c) ve spojení s ust. § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že žaloba byla podána osobou zjevně neoprávněnou. Ve včas podané kasační stížnosti namítá stěžovatel, že se domáhá ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím v kontrole činnosti likvidátora Fondu dětí a mládeže (dále též „fond“), kterou od 1. 12. 2000 do 31. 12. 2004 stěžovatel vykonával. Kontrola byla vedena za účelem prověření postupů při nakládání s nemovitým majetkem státu spravovaným fondem. Stěžovatel dále uvedl, že v inkriminovaném období (tj. od 1. 12. 2000 do 31.12. 2004) měl veškerá práva a povinnosti likvidátor fondu, nikoliv kontrolovaná osoba, tedy Ministerstvo financí. Proto se kontrola fakticky týkala osoby likvidátora. Ačkoliv stěžovatel dne 29. 3. 2006 požádal o seznámení s obsahem kontrolního protokolu, byl odmítnut s poukazem, že nebyl kontrolovanou osobou. I když správní orgán uváděl, že protokol o kontrole nemůže poskytnout jinému subjektu než kontrolované osobě, předal jej orgánům Policie České republiky vyšetřujícím stěžovatele pro podezření ze spáchání trestných činů podle ust. § 128 a § 255 trestního zákona. Tímto úkonem došlo nejenom k porušení zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, navíc byl stěžovatel přímo poškozen, když neměl možnost se proti chybným závěrům kontroly ohradit a předložit své připomínky. Závěr Městského soudu v Praze, že nemohlo dojít k zásahu, neboť bylo formálně kontrolováno Ministerstvo financí, je chybný. Stěžovateli bylo znemožněno vyjádřit se a podat námitky ke zprávě, jakož i k obsahu protokolu, když jejich závěry z kontroly jsou používány v dalších řízeních, např. jako důkaz v trestním stíhání stěžovatele. Stěžovatel tak byl ve smyslu ust. § 82 s. ř. s. zkrácen na svých právech. Proto navrhl zrušení rozhodnutí městského soudu a vrácení věci k projednání. Nejvyšší kontrolní úřad ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel patrně nechápe institut právního nástupnictví, a to jej vede k vyvozování nesprávných právních názorů. V daném případě bylo kontrolovanou osobou Ministerstvo financí, na které přímo ze zákona přešla dnem 1. 1. 2005 veškerá práva a povinnosti Fondu dětí a mládeže, který v době provádění kontroly právně neexistoval. Nelze proto ani hovořit o zásahu do práv likvidátora Fondu dětí a mládeže. Nejvyšší kontrolní úřad dále zdůraznil, že předání dokumentace orgánům činným v trestním řízení bylo zcela v souladu s ust. § 23 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, kterým není dotčena povinnost mlčenlivosti. Nejvyšší kontrolní úřad je přesvědčen o tom, že v daném případě nebyla naplněna nejen aktivní legitimace k podání žaloby, ale i pasivní legitimace na straně žalovaného. Nejvyšší kontrolní úřad totiž není orgánem moci výkonné, nebylo mu svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, když mu žádný zákon nesvěřuje oprávnění vydávat rozhodnutí ve správním řízení; proto nemůže být považován za správní orgán a není možno proti němu podat žalobu dle ust. § 82 s. ř. s. Povaha aktů, které vydává, je i s ohledem na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 451/2000 kontrolní, pouze konstatující určité skutečnosti. Žalobní petit tak, jak byl navrhován, je v rozporu s Ústavou, neboť požaduje zdržení se činnosti, ke které je Nejvyšší kontrolní úřad povolán. Jeho nesmyslnost spočívá i v tom, že kontrola již proběhla a byla řádně ukončena zasláním kontrolního závěru Poslanecké sněmovně, Senátu a vládě a zveřejněním ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu. Nejvyšší kontrolní úřad navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené rozhodnutí městského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Dle ust. § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Podle ust. § 83 s. ř. s. žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec. Podle ust. § 109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§ 103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Městský soud v Praze odmítl žalobu stěžovatele, neboť dovodil, že tento není tím, kdo byl přímo zkrácen na svých subjektivních právech, protože dle platné právní úpravy takové právo (seznámit se s obsahem kontrolního protokolu) nemá. Proto dle městského soudu nebyl aktivně legitimován k podání žaloby ve smyslu ust. § 82 s. ř. s., což stěžovatel ve své kasační stížnosti popírá. Nejvyšší správní soud uvedenou situaci posoudil následovně. Stěžovatel se jako žalobce v řízení před městským soudem domáhal vydání rozsudku, kterým by soud uložil Nejvyššímu kontrolnímu úřadu povinnost zdržet se nezákonného zásahu do jeho práv spočívajícího v kontrole činnosti likvidátora fondu (tj. jeho osoby). Ze žalobního petitu je tedy zřejmé, že se stěžovatel žalobou dle ust. § 82 a násl. s. ř. s. domáhal ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Soudní řád správní váže možnost úspěšného uplatnění této žaloby na splnění několika podmínek. Shodně jako v jiných typech řízení soud nejprve zkoumá dodržení tzv. podmínek řízení, jejichž splnění je předpokladem pro možnost meritorního rozhodování soudu. Součástí množiny podmínek řízení jsou i podmínky na straně účastníků řízení, z nichž je s ohledem na předmětnou věc třeba nejprve poukázat na tzv. aktivní žalobní legitimaci, tj. na možnost subjektu práva být žalobcem v tomto typu řízení. Odpověď na otázku, komu aktivní legitimace v daném případě svědčí, dává sám soudní řád správní v ust. § 82, když stanoví, že každému, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem správního orgánu. Určující skutečností pro vyslovení závěru o existenci aktivní legitimace na straně žalobce je tedy fakt tvrzení přímého zkrácení na právech zásahem správního orgánu, nikoliv skutečnost, zda k přímému zásahu do práv žalobce skutečně došlo. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 9. 2006, č. j. 3 Aps 4/2005 - 63, „závěr o tom, zda se skutečně jednalo o nezákonný zásah, je již závěrem hmotněprávním, dle něhož je posouzena důvodnost žaloby.“ Ke stejným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 2. 2006, č. j. 1 Afs 40/2005 - 62 (ačkoliv byla předmětem sporu žaloba dle ust. § 65 s. ř. s., názory vyjádřené v tomto rozhodnutí dopadají i na předmětnou věc), který vyslovil, že „ pro žalobce ve správním soudnictví, který napadá rozhodnutí správního orgánu, musí být splněny … předpoklady stanovené v citovaném § 65 odst. 1 s. ř. s. Jednak tedy žalobce musí tvrdit, že byl zkrácen na svých právech úkonem správního orgánu, jednak tento úkon musí být „rozhodnutím“ …. krajský soud však přehlédl, že procesní legitimace se nezakládá zkrácením na právech, nýbrž tvrzením o tom, že ke zkrácení došlo. Závěr o tom, zda žalobce skutečně byl či nebyl zkrácen, je už závěrem o legitimaci věcné, a je tedy určující pro úspěšnost či neúspěšnost žaloby. Nelze jím ovšem podmiňovat věcné projednání žaloby, res