7 Ao 6/2010 — Nejvyšší správní soud

7 Ao 6/2010- 44 - text č. j. 7 Ao 6/2010 - 44 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci navrhovatele: RNDr. V. Ř., MBA, proti odpůrci: Správa národního parku Šumava, se sídlem 1. máje 260, Vimperk, o návrhu na zrušení 1) opatření obecné povahy – nařízení č. 4/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 05124/2008/4  NPS 03710/2009, 2) opatření obecné povahy – nařízení č. 5/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 05126/2008/2 – NPS 03709/2009, 3) opatření obecné povahy – nařízení č. 6/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 05127/2008/5 – NPS 03732/2009, 4) opatření obecné povahy  nařízení č. 7/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 04893/2008/14 – NPS 03708/2009, 5) opatření obecné povahy – nařízení č. 8/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 03728/2009/2  NPS 03731/2009, 6) opatření obecné povahy – nařízení č. 9/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 04997/2008/4 – NPS 03707/2009, 7) opatření obecné povahy – nařízení č. 10/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 05433/2008/4 – NPS 03734/2009, 8) čl. 3 odst. 1 věty druhé a slov „a území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny“ v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé opatření obecné povahy č. 2/2010, ze dne 17. 7. 2010, zn. SZ NPS 05607/2010/34 – NPS 06830/2010 (Návštěvní řád), vydaných Správou Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava, t a k t o : I. Opatření obecné povahy – nařízení č. 4/2009, ze dne 15. dubna 2009, zn. SZ NPS 05124/2008/4 – NPS 03710/2009, č. 5/2009, ze dne 15. dubna 2009, zn. SZ NPS 05126/2008/2 – NPS 03709/2009, č. 6/2009, ze dne 15. dubna 2009, zn. SZ NPS 05127/2008/5 – NPS 03732/2009, č. 7/2009, ze dne 15. dubna 2009, zn. SZ NPS 04893/2008/14 – NPS 03708/2009, č. 8/2009, ze dne 15. dubna 2009, zn. SZ NPS 03728/2009/2 – NPS 03731/2009, č. 9/2009, ze dne 15. dubna 2009, zn. SZ NPS 04997/2008/4 – NPS 03707/2009 a č. 10/2009, ze dne 15. dubna 2009, zn. SZ NPS 05433/2008/4 – NPS 03734/2009, vydaná Správou Národního parku Šumava, s e z r u š u j í . II. V opatření obecné povahy č. 2/2010, ze dne 17. července 2010, zn. SZ NPS 05607/2010/34 – NPS 06830/2010 (Návštěvní řád), vydaném Správou Národního parku Šumava, s e z r u š u j í čl. 3 odst. 1 věta druhá a slova „a území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny“ v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé. III. Žádný z účastníků řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Navrhovatel se podaným návrhem domáhal zrušení opatření obecné povahy vydaných Správou národního parku Šumava (dále jen „odpůrce“), resp. v jednom případě, některých částí, a to nařízení č. 4/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 05124/2008/4 – NPS 03710/2009, č. 5/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 05126/2008/2 – NPS 03709/2009, č. 6/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 05127/2008/5 – NPS 03732/2009, č. 7/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 04893/2008/14 – NPS 03708/2009, č. 8/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 03728/2009/2 – NPS 03731/2009, č. 9/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 04997/2008/4 – NPS 03707/2009 a č. 10/2009, ze dne 15. 4. 2009, zn. SZ NPS 05433/2008/4 – NPS 03734/2009 („dále jen „nařízení“) a dále části opatření obecné povahy č. 2/2010, ze dne 17. 7. 2010, zn. SZ NPS 05607/2010/34 – NPS 06830/2010 (Návštěvní řád), konkrétně čl. 3 odst. 1 věta druhá a slova „a území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny“ v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé. Podle názoru navrhovatele se ve všech případech jedná o opatření obecné povahy v materiálním smyslu, jak mu rozumí judikatura Ústavního a Nejvyššího správního soudu, ačkoli v případě nařízení č. 4/2010 až 10/2010 se zřejmě nejedná o opatření obecné povahy ve formálním smyslu. Z povahy uvedených nařízení jako opatření obecné povahy v materiálním smyslu pak dovozoval pravomoc Nejvyššího správního soudu vést o nich řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Dotčení na svých subjektivních zákonem chráněných právech dovozoval navrhovatel z toho, že zákaz vstupu do vymezených území, který byl nařízeními stanoven (na tato nařízení zároveň odkazují ohledně věcného vymezení obecného zákazu vstupu i příslušná navrhovatelem napadená ustanovení návštěvního řádu), zasahuje do jeho ústavně zaručeného práva na svobodu pohybu (čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; dále jen „Listina“) v míře jdoucí tvrdostí zákazu a obrovskou rozlohou území, jehož se zákaz týká, nad ústavně přípustnou míru možného omezení tohoto základního práva, jak vyplývá z čl. 14 odst. 3 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Z obsahového hlediska navrhovatel opatřením obecné povahy vytýkal procesní i hmotněprávní vady. V procesní rovině poukazoval na nedostatek pravomoci odpůrce k jejich vydání pro absenci zákonného podkladu existence Národního parku Šumava (dále jen „NP Šumava“) i odpůrce jako správního orgánu vykonávajícího odbornou státní správu na území parku. Navrhovatel má za to, že podle ust. § 15 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 114/1992 Sb.“) se národní parky zřizují zákonem, NP Šumava však byl zřízen nařízením vlády České republiky č. 163/1991 Sb. (dále jen „nařízení vlády č. 163/1991 Sb.“) a pozdější snahy zákonodárce o doplňování zákona č. 114/1992 Sb. tento deficit v zákonném podkladu zřízení nenapravily. Absence zákonného podkladu zřízení NP Šumava zakládá podle navrhovatele i absenci zákonné opory pro existenci odpůrce jako správního orgánu a pro zákonnost aktů jí vydávaných. Po hmotněprávní stránce vytýkal navrhovatel aktům odpůrce v první řadě to, že se jimi zakazuje vstup na obrovská neprostupná území (celkem 68 km2), která byla – až na lesnicky bezcenné celky – do doby vyhlášení NP Šumava lesnicky obhospodařována po dobu nejméně 300 let. Proto jsou na nich lesní cesty, mnohdy s kvalitním asfaltovým povrchem, ovšem bez turistického značení, takže se zákaz vstupu vztahuje i na ně. Například nařízení č. 8/2010 stanoví zákaz vstupu do oblasti „Modravské slatě“, v níž je jen jedna turistická stezka (z Březníku na Luzný) vedená paradoxně volným terénem. Její otevření je časově limitováno. Zákazem vstupu na určitá území se omezuje turistický ruch, prakticky jediný zdroj obživy místních obyvatel, neboť existence NP Šumava omezuje v podstatě jakékoli podnikání. Zákaz vstupu omezuje práva jednotlivců plynoucí z tzv. schengenského systému, neboť brání dostat se přes uzavřená území k hranicím Bavorska. Navrhovatel má rovněž za to, že existence možnosti vydávat výjimky ze zákazu vstupu na uzavřená území vytváří nepřijatelné rozdíly mezi jednotlivci a vytváří hrozbu korupce a zneužívání moci příslušnými úředníky. Napadené akty podle navrhovatele odporují kritériu proporcionality, a to v širším i užším smyslu. Opatření spočívající v uzavření území dopadají negativně na jednotlivce způsobem zdaleka přesahujícím jejich cíl, jímž je ochrana populací tetřeva hlušce a tetřívka obecného, jak vyplývá zejména z důvodové zprávy k nařízením odpůrce. Závěr, že uvedené populace ptáků jsou fatálně ohroženy rušením vznikajícím pohybem lidí v jejich blízkosti, odporuje realitě i dosavadním vědeckým poznatkům. Navrhovatel vychází z dat, o která se opírá i odpůrce, podle nichž na území NP Šumava žije kolem 200 tetřevů, tj. zhruba jeden jedinec na 100 ha. Přitom v místech, kde mimo jiné mají tito ptáci žít probíhá již několik let těžba či sanace stromů napadených kůrovcem, což je provázeno značným pohybem lesních dělníků a lesních strojů. Z dostupných dat odpůrce však neplyne, že by populace uvedených ptáků početně klesaly. Nařízení odpůrce, která pohybu lidí brání, proto odporují kritériu proporcionality v širším smyslu. Data, která byla podkladem důvodové zprávy k napadeným nařízením odpůrce, nedokládají ohrožení populací tetřevů. V minulosti (do roku 1978, kdy byl lov tetřevů zakázán) počet těchto ptáků klesal především kvůli jejich lovu. Rovněž neplatí pravidlo, že v místech se zákazem vstupu (např. v Modravském polesí, které bylo za komunistického režimu v hraničním pásmu a po jeho pádu rezervací se zákazem vstupu) populace uvedených ptáků rostly, zatímco tam, kde přístup nebyl omezen, se zmenšovaly. Navrhovatel dále uvedl, že odpůrce nemá dostatečně přesný přehled, v jakých lokalitách v NP Šumava žije jaký počet tetřevů. Na unikátní, avšak z hlediska závěrů, které z ní lze činit, v určité míře omezené studii ze Švýcarska (v terénu se sjezdovkou a biatlonovou drahou) navrhovatel dokládal, že navíc není vůbec jasné, do jaké míry rušení pohybem lidí má negativní vliv na počet tetřevů v dané populaci. Rušení sice tetřevy podle všeho mírně stresuje, ti však nehynou, pouze částečně opouštějí lokalitu, kde se rušení vyskytuje. Podle navrhovatele tedy není jasný kauzální nexus mezi rušením populace tetřeva a jejím početním poklesem. I v případech jiných druhů zvířat (rys, vydra) platí, že se vyskytují jak v rámci NP Š