7 Aps 3/2008 — Nejvyšší správní soud

7 Aps 3/2008- 98 - text 7 Aps 3/2008 - 98 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: Olomoucký kraj, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, zastoupený JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Riegrova 12, Olomouc, proti žalovanému: Katastrální úřad pro Olomoucký kraj, Katastrální pracoviště Olomouc, se sídlem Vejdovského 1148/2a, Olomouc, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 5. 2008, č. j. 22 Ca 77/2008 - 66, t a k t o : I. Soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí podle § 7 a § 8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, se lze ve správním soudnictví domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. II. Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí sedmému senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci [1] Krajský soud v Ostravě zamítl rozsudkem ze dne 22. 5. 2008, č. j. 22 Ca 77/2008 - 66, žalobu, kterou se Olomoucký kraj (dále jen „stěžovatel“) domáhal ochrany před nezákonným zásahem Katastrálního úřadu pro Olomoucký kraj, Katastrální pracoviště Olomouc (dále jen „katastrální úřad“ nebo „žalovaný“). Tento zásah podle stěžovatele spočívá v tom, že katastrální úřad mu přípisem ze dne 10. 10. 2005 vrátil podle § 8 odst. 2 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zápisech“), rozhodnutí Rady Olomouckého kraje z 8. 9. 2005 s tím, že jde o listinu nezpůsobilou pro provedení požadovaného záznamu správy pozemků ve vlastnictví stěžovatele ve prospěch Správy silnic Olomouckého kraje, příspěvkové organizace, do katastru nemovitostí. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že faktické jednání správních orgánů musí pro to, aby bylo zásahem ve smyslu ustanovení § 82 s. ř. s., naplňovat dva znaky. Jednak musí jít o aktivitu (úkon) správního orgánu a dále musí být tento úkon pro osoby, vůči nimž směřuje, závazný tak, aby na základě tohoto úkonu byly povinny něco dát, konat, nekonat či strpět. V dané věci nebyl naplněn ani jeden z uvedených znaků, neboť v případě neprovedení záznamu práva do katastru nemovitostí se nejedná o aktivní úkon správního orgánu. Záznam do katastru nemovitostí je deklaratorní, nemá žádné konstitutivní účinky a jeho neprovedení není vůči nikomu závazné. Proto krajský soud dospěl k závěru, že neprovedení záznamu do katastru nemovitostí není nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. [2] Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, v níž mimo jiné namítal, že proti neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem musí v našem právním řádu existovat možnost ochrany, neboť nelze připustit, aby byl navrhovatel záznamu zcela odkázán na libovůli katastrálního úřadu a byl nucen respektovat každé rozhodnutí katastrálního úřadu o jeho návrhu, i kdyby bylo nezákonné. Postup katastrálního úřadu musí být i v těchto případech přezkoumatelný. II. Dosavadní judikatura k rozhodné právní otázce a důvody předložení věci rozšířenému senátu II. 1. Právní názor sedmého senátu [3] Při hodnocení stížní námitky, že proti neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem musí v našem právním řádu existovat možnost ochrany, dospěl sedmý senát při předběžné poradě k právnímu názoru, že přípis ze dne 10. 10. 2005, kterým katastrální úřad vrátil stěžovateli rozhodnutí jeho Rady jako listinu nezpůsobilou k vykonání zápisu záznamem, je po materiální stránce rozhodnutím, které podléhá přezkumu ve správním soudnictví, byť nemá veškeré formální znaky rozhodnutí. Přitom vycházel zejména ze závěrů obsažených v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42 (publikováno pod č. 906/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Podle sedmého senátu ovšem právní názor, že přípis, kterým katastrální úřad sděluje, že listina není způsobilá k vykonání záznamu, je po materiální stránce rozhodnutím, je v rozporu s názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, www.nssoud.cz. V tomto rozhodnutí druhý senát dospěl k závěru, že žalobou proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.) se nelze domáhat provedení zápisu do katastru ve formě záznamu. Druhý senát v citovaném rozsudku mimo jiné uvedl, že „zápis záznamem se neprovádí ve správním řízení, nerozhoduje se o něm. Provedení záznamu není ani osvědčením, jde o evidenci práv vzniklých rozhodnutím jiných orgánů či na základě právních skutečností. Odkazy stěžovatele na judikaturu Ústavního soudu jsou proto irelevantní. Žádost o provedení záznamu není návrhem zahajujícím řízení, které by bylo třeba ukončit meritorním nebo procesním rozhodnutím, požadovaný záznam spočívající ve výmazu zástavního práva ani nelze považovat za osvědčení. Neprovede-li katastrální úřad požadovaný záznam v katastru nemovitostí, nejedná se o nečinnost, jejíhož odstranění se lze domáhat žalobou podle § 79 s. ř. s. proto, že nemá v daném případě žádnou právní povinnost vydat věcné rozhodnutí či osvědčení“. [4] Podle sedmého senátu ze stávající judikatury vyplývá, že neprovedení záznamu do katastru nemovitostí není zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, 3 Aps 3/2006 - 54, www.nssoud.cz), ani rozhodnutím (jak nepřímo vyplývá z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, ze dne 10. 5. 2006, č. j. 5 Aps 6/2005 - 69, a ze dne 13. 3. 2008, č. j. 3 Aps 2/2007 - 69, všechny na www.nssoud.cz; srovnej též usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 43/99, http://nalus.usoud.cz; usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 31. 1. 2007, č. j. Konf 30/2006-5, www.nssoud.cz; opačný názor je vyjádřen v nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 7. 1996, sp. zn. II. ÚS 173/95, http://nalus.usoud.cz) a bránit se nelze ani žalobou proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 s. ř. s. (viz rozsudek ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, www.nssoud.cz). Možnost přístupu k soudu je přitom podle sedmého senátu natolik zásadní a důležitá, že převažuje nad případnými procesními důvody pro to, aby se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkou, zda se v daném případě jedná o rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví. To, že stěžovatel zvolil žalobu proti nezákonnému zásahu, jej nemůže za situace, kdy judikatura vůbec nepřipouští přezkum neprovedení záznamu, zbavit možnosti domáhat se soudního přezkumu, dojde-li ke změně judikatury. [5] Sedmý senát připouští, že zápis do katastru záznamem má pouze deklaratorní (evidenční) účinky, neboť záznamem jsou zapisována práva, která vznikla, změnila se nebo zanikla nezávisle na provedení záznamu, tedy nezávisle na činnosti katastrálního úřadu. Existence těchto práv tedy nezávisí na tom, zda jsou do katastru zapsána či nikoliv. Přesto však neprovedení záznamu může mít významný dopad do právní sféry dotčených subjektů. K prokázání práv k nemovitostem jsou totiž ve většině případů užívány výpisy, opisy nebo kopie z katastrálního operátu, přičemž se jedná o veřejné listiny prokazující stav evidovaný v katastru [§ 22 odst. 2 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů; dále jen „katastrální zákon“], tj. o listiny potvrzující, že jde o prohlášení orgánu, který listinu vydal, a neníli dokázán opak, i pravdivost toho, co je v nich potvrzeno (§ 134 o. s. ř.). Neprovedení zápisu (ať již vkladem či záznamem) má nepochybně takové právní důsledky, že by v případě, odmítne-li katastrální úřad zápis provést, měla být vyloučena jeho libovůle. [6] V případě zápisu práva do katastru vkladem podle § 2 a násl. zákona o zápisech se lze ve věci rozhodnutí o zamítnutí návrhu na povolení vkladu do katastru nemovitostí domáhat ochrany před soudem (§ 5 odst. 4 citovaného zákona), a to podle části páté o. s. ř. (srovnej usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 8. 2006, č. j. Konf 64/2005 - 33, www.nssoud.cz). Obdobná ochrana by podle sedmého senátu měla být poskytnuta i v případech, kdy katastrální úřad odmítne provést zápis do katastru záznamem. V zásadě jde totiž o srovnatelnou situaci, byť zápis vkladem má, na rozdíl od zápisu záznamem, přímé dopady na vznik, změnu nebo zánik práv zapisovaných do katastru (srovnej § 2 odst. 2 zákona o zápisech). Je-li dotčený subjekt vlastníkem nemovitosti, např. na základě soudního rozhodnutí, tj. svědčí-li mu soukromé subjektivní právo vlastnické, je povinen katastrální úřad provést zápis záznamem, a to v příp